如何开展好律师管理工作

滁州市司法局 陈迎朝

开展好律师管理工作的前提是必须要明确管理的目标，而目标的确定需要又不得不从律师制度的本身来寻找答案，我认为要解决好管理问题，必须要注意的是律师管理的以下两个特点：
1、规范律师执业行为是目的。国家建立律师制度的目的无非是希望通过律师的法律服务活动，预防和解决不同社会主体间的各种各样的纠纷，规范社会上不同主体的行为，并借此促进整个社会的公平与正义，从而促进社会主义和谐社会的建立。为了这个目的的实现，国家赋予了司法行政机关这种管理权，并希望通过这种管理来规范律师执业行为，使律师业能更好地为社会服务。所以，司法行政机关的职责就是规范律师执业行为。另外，要明确律师制度的建立绝对不是为了解决律师们的就业问题、收入问题和社会地位问题。这些问题的解决只能通过律师提供法律的效果来加以实现，只能通过由市场来加以解决的，我们司法行政部门对此是心有余，而力不足。
2、律师利益必须要兼顾。律师虽然是法律服务的主体，但他们同时又是社会主义市场经济的主体，他们必须要靠自己的业务活动取得收入，从而满足自己生存和发展的需要。如果律师业无利可图，那么这个行业是没有发展前途的，这个行业也就无法满足国家对它的期望。
由此，管理工作必须要做到以下五点：
1、强化惩罚机制。目前，国家关于律师执业的规定虽然比较多，但在现实中执行的并不是太好，不时有律师在执业中违法乱纪，损害国家和当事人的利益，造成了不好的社会影响，影响了律师整体的社会形象。我认为，这主要是因为我们管理部门的惩罚机制没有得到有效执行，以往我们只注重对律师的关心、扶持，想尽办法来解决律师的收入问题和社会地位问题，忽视了对律师的管理，导致律师业在某种程度上的无序。就现在律师业的现状来看，如果再不加以大力整顿，不严格规范，那么这个行业不仅很难实现国家赋予的期望，而且还会给国家、社会及当事人制造许多麻烦。所以，加强管理是我们现在的首要任务。至于如何加强管理，我认为：主要靠的是强化惩罚机制。因为，惩罚是辨识一条规则是否存在以及在何种程度上存在的结论性证据。哪里有规则，哪里就有惩罚，惩罚是维持规则存在的现实力量。没有强有力的惩罚机制，律师及律师事务所是不会自觉遵守规则的。要强化惩罚机制，首先要求我们在思想上认识它的重要性，并落实到具体的工作中去；其次，想办法改变一些不合理的惩罚制度，例如，要赋予市县两级司法局一定的处罚权，不要将权力过分集中在省级司法行政机关；律师违反《律师法》的，也应当处以罚款，而不应当仅仅是没收违法所得等。
2、年检注册的审核要规范。要在法律，至少要在规章明确审核的内容、审核的权限以及审核的责任。要删除一些不必要的内容，如在老律师的年检注册中，根本就不需要每年填简历，这是简单重复劳动，无实际意义；同时要增加一些内容，如增加档案管理、收案制度、收费制度是否规范等，因为这些增加的内容往往是最能体现律师工作的，而且也是最能量化的内容。
要突出律师事务所和县级司法局的权力，因为律师事务所和县级司法局直接接触律师，对律师合不合格，它们最有发言权。但是在目前的年检注册中，它们的作用根本得不到相应的体现，只是在表格上署名而已。我认为一定要在法律（至少是规章）中赋予它们的初审权，经初审不合格的律师和律师事务所不得参加年检注册。同时为明确它们的责任，还应规定：对经过初审，送交上级司法行政机关的年检注册材料，如仍有虚假，则它们应依法承担相应的责任。我认为，通过这种责权一致的规定，不仅能确保申报材料的真实性，把好律师及律师事务所的入口关，而且还能调动县级司法局的工作积极性。
另外，还要把“律师与律师事务所年检注册的条件”也在刊登在每年《年检注册公告》中，并公布举报途径，防止一些虚假注册的情形发生。
3、协调好司法行政管理与律师协会管理的关系。司法行政机关的管理是一种行政管理，体现国家的强制力；律师协会的管理是一种行业管理，是民主管理，体现大多数人的意志。但在目前，由于历史上的关系，律师协会的工作人员往往由司法行政机关委派，也有的地方，律协与律管科是一个机构两块牌子，这就造成了职责不分，管理上有些混乱。对此，我认为，在明确它们的不同定位以后，就应当依法赋予它们相应的不同职责，如司法行政机关应当享有：行政处罚权、行政许可权（包括律师和律师事务所的年检注册权等）和相应的行政收费权。这些权力只能由司法行政机关来行使。律师协会则主要负责律师的培训、交流，制定《执业纪律》、《职业道德》和一些参考性的《执业规范》，并且对一些不遵守《执业纪律》、《职业道德》的律师及律师事务所进行相应的惩戒等，律师协会所享有的最重的惩戒权只能是：开除会员资格。同时，由于律师业务具有一定的专业性，司法行政机关的工作人员不一定通晓，所以，可以考虑建立在对律师进行行政处罚前，听取律师协会意见的制度。
另外，为了突出律师协会的作用，应依法赋予律协两个权力，第一，没有通过律协培训的，不得参加年检注册；第二，被律协开除会员资格的，不得参加年检注册。
4、规范执业环境。对内要规范律师的执业行为，防止不不当竞争。对外要严厉打击冒充律师从事法律服务和未取得律师执业证而从事有偿法律服务的行为，即严厉惩治所谓的“黑律师”。这些“黑律师”们不仅扰乱了法律服务市场，败坏了律师的形象，损坏了当事人的合法权益，更严重的是他们在业务能力不足的情况下，往往通过拉关系、走后门和行贿等拉拢腐蚀政法干警的手段来打赢官司，加剧了司法腐败。对这些人的打击不足，除了司法行政机关的注意力不足以外，最重要的是立法上有缺陷，例如，公安机关仅处理冒充律师从事法律服务的人员，对未取得律师执业证而从事有偿法律服务的人员，则由司法行政机关处理。但司法行政机关的力量又十分薄弱，没有力量来处理，这就导致了这些“黑律师”屡禁不止。为解决这个问题，我认为在《律师法》未有相应改动的情况下，首先要想办法加强与公安机关的联系，利用公安机关的力量来净化这个市场。其次，加强与公、检、法等机关的信息共享，及时掌握这些“黑律师”的动向。再次，还应当把已处理过的“黑律师”名单在报纸等公共媒体上公示，防止群众受骗上当，并公布举报电话及处罚办法，打压这些人的市场，使其处于无利可图的境地。最后，司法行政机关还要从自身抓起，严厉打击法援律师和司法所工作人员收费办案的行为，符合开除条件就开除，绝不能姑息迁就。
5、减少不必要的检查和评先、评优以及表彰活动。因为，律师及律师事务所作为市场主体，必须要养活自己，这就决定了他们的精力主要都放在为社会提供法律服务上，并通过这种服务来取得收入。过多检查和评先、评优以及表彰活动必定会浪费律师的精力，使其不能专心于法律服务这个本职工作。对此，国家也曾三令五申地禁止对企业进行不必要的检查和评比活动，律师事务所作为合伙企业、合作企业或国有法人企业，也应当属于这个不得任意检查与评比的范畴。同时，从这些活动的实际效果来看，并没有因此而扩大律师的影响和树立律师的正面形象，被评为先进的律师及律师事务所也没有因此而扩大自己的业务并受到社会的尊重。所以，我认为，必须改变过去这种计划经济式的评比活动，应当象交警管交通秩序一样对律师进行管理，即只要你不违反规则，你自由地从事你的业务，如果你违反规则，我就处罚你，以此来让你遵守规则，从来没有听说交警对驾驶员进行检查和评先、评优以及表彰活动的，但交通秩序却并不混乱。
此外，这些评比活动也浪费了律师管理部门的大量精力，使其不能集中精力进行律师管理的本职工作，影响了律师管理工作的正常开展。
要做好这五点，我的建议是：
1、提高立法层次。过去由于《律师法》的内容比较简单，许多关于律师的管理规定，主要来源于司法部的规章或规范性文件中。这不仅不能满足管理的需要，甚至有违法的嫌疑。例如，《律师法》没有专职律师不得从事其他职业的规定，相反根据《律师法》第13条的规定，除了国家机关的现职工作人员和人大常委会组成人员外的所有人都可以成为执业律师。这是法律赋予的权利。这种执业资格的授予属于行政许可的范畴，同时受到《行政许可法》的调整，而《行政许可法》取消了部门规章（更别说是部门的其他规范性文件）的行政许可设立权。可见，司法部根本没有权力创设关于专职、兼职律师的区分及不同的资格授予条件，它的这种行为不仅违反了《律师法》，而且也违反了《行政许可法》。所以，必须借着这次《律师法》修改的春风，把过去一些行之有效的、实用的律师管理方面的规定上升到法律的层次。
2、合理权限划分。在《律师法》中必须明确县级司法局对律师的管理权，并根据实际情况授予相应的处罚权，绝不能使县级司法局在律师管理方面成为 一个花瓶。同时，要明确司法行政机关与律师协会的权力划分，将行政权（行政许可权、行政处罚权和行政收费权）收归机关，将培训权及行业惩戒权等放在律协。
3、通过培训，提高司法行政中从事律师管理工作人员的素质。人是一切活动的基础，只有提高这些人员的素质，规范律师业的管理才有可能。目前，这些人员缺点主要是不熟悉相关规定及缺乏处理相关行政处罚案件的能力，尤其对违法律师及律师事务所调查取证的能力明显不足。对此，省厅可采取请省法制办及省高级人民法院的专家给这些人员集中授课的方式来加以提高。




交通部


关于发布《交通部水运工程设计计算机软件管理办法（试行）》的通知
1995年6月12日，交通部


为提高水运工程设计技术水平，促进工程设计的计算机应用，加强软件的管理，部制订了《交通部水运工程设计计算机软件管理办法》，现予发布试行。试行中有何问题和意见请及时告部（基建司），以便及时修订。

附件：交通部水运工程设计计算机软件管理办法（试行）

第一章 总 则
第一条 为加强水运工程设计计算机软件的管理，提高软件质量，加快工程设计软件的系列化、标准化和商品化的进程，根据建设部《工程设计计算机软件管理暂行办法》的有关规定，制定本办法。
第二条 本办法所称软件系指计算机程序及其有关文档。
第三条 本办法适用于交通部水运工程建设系统直属院（局）级单位开发的工程设计计算机软件的管理。地方交通厅所属水运系统设计院开发的水运工程设计计算机软件可参照本办法执行。
第四条 交通部基建管理司是水运工程设计计算机软件管理的主管部门，负责国家或部下达的软件（国家和部科技攻关项目除外）开发项目的立项审批、审定、登录和推广工作；各直属院（局）自行开发的项目，一般由立项单位管理，对应用价值高、通用性强的优秀软件，经批准后也可纳入部级管理。
第五条 水运工程建设项目中应用的设计软件，必须经过审定，审定合格后，方可在审定范围内应用。
第六条 计算机软件实行有偿转让。经部审定合格并登录的项目可在水运工程全行业内使用和转让；经院（局）审定合格的项目仅限于在本单位内部使用，不得转让。

第二章 软件开发立项
第七条 软件开发一般是指软件的研制、编制、改编和移植。研制是指自行建立数学模型，方法有所创新，具有研究或探索性；编制是指利用已有的数学模型和方法，针对具体问题开发程序；改编是在已有软件的基础上，扩大或改进其功能，或对若干软件进行综合；移植是把程序从一种机型或语言翻译到另一种机型或语言，程序功能无实质性改变。
第八条 软件开发要有计划地进行，尽量避免重复开发。部一般两年组织一次设计计算机软件的立项，各院（局）级单位组织开发的设计计算机软件可自行安排立项。
第九条 对于水运工程设计中普遍存在的技术难题，且其开发成果具有应用价值高、通用性强的设计计算机软件开发项目，可申请部立项。并于可立项年的3月底前提交申请报告和项目可行性研究报告一式四份，报部（基建司）。
第十条 部根据行业需要，适时组织专家评审立项或采用招标方式确定项目承担单位。
第十一条 承担部下达的计算机软件项目的单位，应按部统一制定的合同文本签定合同，并遵照合同规定的要求完成开发任务。
第十二条 软件开发单位应加强对软件开发、实施过程与成果的后期管理，确保软件成果的质量。

第三章 软件审定
第十三条 部立项下达的计算机软件开发项目，经过院（局）级审定后，必须报部审定。各单位自行开发的应用价值高、通用性强的计算机软件，经过院（局）级审定后可申请部级审定。
第十四条 部级审定由部组织跨部门或单位的同行业专家（一般不少于7名）组成审定委员会通过会议形式进行，并形成审定意见；院（局）级审定应组织同行业专家（一般不少于5名）通过会议形式进行，并形成审定意见。
第十五条 申请部级审定的设计计算机软件应提交下列主要文档：
1．技术报告（含功能、编制依据、计算方法、数学模型、框图等）；
2．用户手册、使用说明；
3．测试报告；
4．用户报告；
5．院（局）级审定意见及推荐意见。
第十六条 软件审定委员会应在审定会前组织专家对送审软件的功能进行必要的测试，并写出测试报告。审定期间还应对重要技术数据进行现场演示并听取开发单位必要的补充说明。
第十七条 软件评审考核的主要指标是：
1．软件成果正确、可靠、实用、先进、符合有关工程设计的标准规范，无产权争议。
2．软件结构清晰，操作方便，可维护性好。
3．软件通用性好、经济效益高，有推广应用价值。
4．技术文档齐全。
第十八条 部根据审定委员会的审定意见，对审定合格的软件颁发软件审定合格证书，在水运工程建设行业内予以公布，并组织推广应用。

第四章 软件的登录
第十九条 经部审定合格的水运工程设计计算机软件，实行软件登录制度，具体登录要求另行通知。
第二十条 登录在案的软件扩充功能、更新版本后，也应经过相应的审定，并及时通报原软件登录部门。
第二十一条 软件登录部门有义务及时向本行业内各单位通告新登录的软件以及软件版本更新等情况。对于已无实用价值并登录在案的软件，登录部门有权宣布自然淘汰终止使用。除特殊情况外，登录的软件一般保留5年。

第五章 奖 励
第二十二条 软件管理主管机构对审定合格并登录在案的软件每两年进行一次评选活动，对评选出的优秀软件给予适当奖励。具体奖励办法可参照国家有关规定办理。
第二十三条 对水运工程建设行业应用价值高、通用性强和经济效益较好的优秀软件，可申报参加全国工程设计计算机优秀软件的评选。经部科技成果鉴定通过的水运工程设计计算机软件，可按有关规定申报部科技进步奖。

第六章 附 则
第二十四条 本办法由交通部基建管理司负责解释。
第二十五条 本办法自发布之日起试行。