行政许可权初探


马怀德

行政机关普遍地禁止公民从事某一活动，但又根据需要和具体环境允许某个或某些公民从事该活动的制度，称为行政许可制度。它是现代公共管理制度中唯一把强力控制和灵活适用结合起来的手段。①正是由于这一特殊作用，受到了行政管理者高度重视。当政府希望对更多的行业确定标准、对更多的职业资格确定条件时，行政许可制度便成为唯一有效的管理手段。本文拟对行政许可制度的核心-行政许可权，进行粗略的探讨。
许可权是最为普遍的自由裁量权

许可权的自由裁量特征是由两方面原因决定的。首先，行政机关承担的管理任务日益繁杂，标准参差不齐，不可能采用"全面禁上或全面放开"的简单方式对管理对象加以调整和控制。例如，市政府不能因为行医行业个别人素质低、医术差而全面禁上该行业，也不能因为个别医生医艺高、服务好而全面开放这一行业。恰当的选择是制定统一可行的许可条件及标准，允许符合最低条件的医生从事该行业，以保证适格医务人员提供有效服务。而制定标准及审查相对人是否符合标准、决定是否发放许可证等行政行为就属于行政自由裁量问题
了。其次，法律只确定一般原则，很少涉及具体标准、条件，立法机关往往把具体标准的制定权及判断适用权赋予行政机关，让它自己决定许可的范围、具体条件、程序及是否发放许可证等事项。这就赋予行政机关在法律原则之内具有很大余地的选择权，如美国纽约州的法律只是简单地规定州卫生部门"为了促进州居民健康事业提供保护"而进行各种管理，没有规定任何硬性标准。行使许可权的行政机关有权通过制定规章或更为详细的许可条件来实施其职责。例如，在一个地区允许有多少旅店餐馆完全是行政机关自己判断和决定的事，因为不同地区经济、社会条件差别较大，决非统一的标准所能解决。

行政许可权的自由裁量性主要表现在两个阶段：第一阶段确定许可标准和条件。要求许可机关在法定原则和范围内，考虑各方面因素，包括经济、技术条件、人员素质、基础设施状况、财政状况、管理能力以及地理、人口、环境等方面因素，制定切实可行、灵活有效的具体许可标准和条件。例如，行政机关在规定医护人员资格许可条件时，必须考虑当地的医疗卫生条件及现有医护人员的普遍素质水平，同时还应斟酌当地的人口、环境对医护人员的需求量。第二阶段，判断申请人是否合乎标准、条件。行政许可的最终结果在于判断申请人是否符合标准、条件，如果行政机关认为符合条件，就发放许可证或其他证明文件，反之就予以拒绝。

当然，许可机关的自由裁量权并不是漫无节制的，首先，它必须依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、严守法定范围；其次，它还必须恪守特定主观原则。在英国称之为"合理性"原则，在美国又可解释为"非专断、反复无常或滥用权力"原则。也就是说："自由裁量意味着根据合理和公正的原则做某事，而不是根据个人意志做某事；根据法律做某事，而不是根据个人好恶做某事"。②
行政许可权的构成
行政许可权不仅是行政机关发放许可证的权力，它是由一系列相互衔接、综合发挥作用的权力构成的完整体系。许可权由以下几种权力结合而成：

核准权：行政机关对申请人的许可申请审查斟酌之后，认为符合条件就予以批准，发放许可证。核准权是许可权的主要体现，其行使必须基于以下条件：①相对人符合许可标准和条件。比如企业法人申请营业执照首先应具备资金、人员、场所、章程等营业条件。②许可申请必须在法定范围内提出.例如我国法律禁止私营企业生产军火,私营企业就无权提出这类许可申请。③申请程序合法。如申请从事食品服务业的营业执照，必须首先取得卫生许可证和个人健康合格证。④行政机关认为适当。只有行政机关认为适当，才可能最终发放许可证。如果认为核发许可证不适当，比如，因从业人员饱和就可不发某类生产经营许可证。因现有电台设置密度大就可少发或不发电台许可证。

拒绝权：行政机关对相对人的申请审查后，认为不符合许可条件或客观环境不允许，可以驳回申请，拒绝发放许可证。拒绝是一种对相对人申请的否定行为，因此必须履行某些法定程序，如审查、核实，必要时可以公开听证。而且行政机关应该向申请人说明拒绝理由。我国行政诉讼法目前已把行政机关拒绝发放许可证的行为列为被诉行政行为，行政机关行使拒绝许可权随时可能被诉，尽管很大一部分拒绝权基于许可机关的自由裁量。

中止权：这项权力是保证被许可人依法从事许可活动、履行法定义务的重要手段。许可证发放后，可能出现各种情况，如果许可机关认为被许可人活动超越权限、服务水平下降、许可数量增多引起混乱等，可以暂时停止被许可人从事的经营许可的活动，限制其行为，这就是行政机关的中止许可权。中止权不同于吊销权，因而不属于被诉行为。

变更权：许可机关根据相对人请求或自身需要，对许可事项的具体内容加以更改的权力。变更的范围包括许可的条件、许可的范围、许可的具体内容、许可的期限等。例如，在经济过热时期，工商局核发的营业执照可能包含了范围较广的许可事项，一般公司可能有权从事汽车购销活动，及其他专控商品经营活动，但随着经济政策的调整可能造成经济降温，因此，行政机关可以变更核准的许可事项，以保证经济的协调发展。

吊销权：行政机关因相对人违反法律规定而撤销其许可证件，不允许相对人继续从事某种活动的权力。如果相对人在许可证被吊销后继续从事某种许可事项，则构成违法。吊销权既是一种处罚形式，属于行政制裁权的一种，同时也是许可权的一种表现形式，并在行政许可制度中占有极其重要的地位。相对人对行政机关吊销许可证的行为不服，有权向法院提起诉讼。行政机关吊销许可证，一般应严格依照法定程序，包括公告、听证、调查、提供救济等程序。美国联邦最高法院在1959年的一个判例中这样说："如果一个洒店主人允许在其店内进行赌搏和酗洒，那么他就被认为不适于持有许可证，行政机关可以吊销之，但必须依正当程序条款进行。"③
对行政许可权的法律控制

如前所述，行政许可是以限制相对人行为自由为前提的管理形式。对某一行业、某一活动实行许可制度意味着首先禁止人们在这一领域内活动的普遍自由，然后规定标准、条件，允许符合最低条件的相对人从事这一活动。因此，确定许可制度，为行政机关设定许可权等问题直接关系到公民、法人在国家行政管理活动中享有的权利和承担的义务。如何对行政许可权的设定及许可权的行使加以法律控制是一个必须解决的问题。

首先，行政许可权必须由立法机关和最高行政机关设定，我国的立法和行政体制决定了行政权的设定必须遵循中央、地方利益兼顾的原则，既要考虑中央统一管理的需要，也要重视各个地方发展不平衡的现实。行政许可权作为影响公民、法人重大利益的行政管理手段必须由国家立法加以控制和约束，这是设定许可权的一项原则，不能放任各级管理机关漫无边际地为自己或他人设定许可权、确定许可范围。目前我国许可制度比较混乱，许多设有行政许可立法权的行政机关随意为自己设定许可权，这无疑是对相对人权利的限制和剥夺。为了防止类似情况的出现，可拟从立法上统一行政许可权的设定问题。法律及地方性法规有权确定许可范围，为行政机关设定许可权。国务院行政法规也有权设定许可。国务院各部委局作为法律法规执行部门，虽然也享有一定的规章制定权，但无权自行设定许可权，只能在法律法规的授权范围内规定
许可制度。除此之外、任何行政机关的规范性文件都不应规定许可制度，只能根据法律、法规，通过规范性文件确定许可的标准、条件、程序等事项。
其次，虽然立法不可能规定十分具体的许可标准、条件和程序，但必须规定行使许可权的基本原则和方式。包括：许可必须遵循自由裁量权行使的基本原则；
许可权应局限于某一时间；受到权力侵害的人有权获得行政许可机关重新考虑的机会。立法还应规定司法监督。

最后，加强对许可权行使过程的法律控制。对许可权的控制，既要从许可权的设定方面的考虑，也应从许可权的行使着手。我国行政诉讼法规定，公民、法人或其他组织对行政机关吊销许可证的处罚不服的，对行政机关拒绝或拖延发放许可证不服的均可向人民法院起诉，这无疑是控制许可权行使的重要步骤。但对许可权另外几个方面的控制却是空白。如何限制行政机关滥发许可证行为？如何减少许可机关变更、中止许可证时的不公正或违法现象？如何杜绝许可机关核发许可证中的滥收费行为？诸此种种，均是我国许可制度中有待完善之处。
注：[1][美]纳什和梅里：《美国公法制度导论、案例及材料》，英文版第8页。
[2]《科克判例汇编》第5卷第99页，1589年英文版。
[3][美]诺曼·G·考纳耶：《旅店、餐馆和旅游法》英文版第81页。
(《中外法学》1991年3期)
黑龙江省黑河市人民政府办公室


黑河市人民政府办公室关于印发黑河市政务公开（办事公开）考核考评办法的通知

黑市政办字〔2009〕65号


各县（市）区人民政府、五大连池管委会，中、省、市直各单位：
现将《黑河市政务公开（办事公开）考核考评办法》印发给你们，请认真组织实施。


二○○九年十二月四日


黑河市政务公开（办事公开）考核考评办法


第一章 总则
第一条 为促进我市政务公开工作的深入开展，建立健全激励机制，规范政务公开考核考评工作，加强对行政权力的监督，建设阳光政府，根据政务公开有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于黑河市区中省市直相关部门、依法履行行政职能和具有社会公共服务职能的企事业单位。
第三条 市政府政务公开领导小组负责全市政务公开考核考评工作的组织领导，市政府政务公开领导小组办公室具体负责对实行政务公开、办事公开单位的组织、协调、监督、检查和考核考评工作。
第四条 政务公开考核考评坚持客观公正、民主公开、注重实效的原则。
第五条 政务公开工作考核考评的目标是：保障公民、法人和其他组织依法获取政务公开信息，提高行政机关工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政务公开对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。
第二章 考核考评内容
第六条 政务公开考核考评主要有以下内容：
（一）组织领导。包括实施政务公开单位开展政务公开工作的组织协调、综合指导、监督检查、考核考评以及领导责任制、政务公开各项制度建立健全情况。
（二）公开权限。包括部门职责、内部机构设置和办事人员的姓名、职务、工作范围、权限的公开情况。
（三）公开内容。各部门将部门职能、许可审批、政策法规、行政执法及部门动态等事项进行公开；将单位内部领导干部廉洁自律情况，单位财务收支情况，干部任用、考核和奖惩，以及干部职工关心的其他重要事项进行公开。公共企事业单位将服务职能、服务项目、服务收费、政策法规、办事条件、办事程序、服务承诺、便民措施、办理时限、监督办法及行业动态等内容进行公开。
（四）公开形式。采取政务公开网站、热线电话、电子显示屏、电子触摸屏、便民手册、公开栏以及新闻发布会等形式进行公开。
（五）公开制度。政务公开主动公开制度、依申请公开制度、新闻发布制度、监督评议制度，责任追究等制度的制定和执行情况。
（六）公开决策。城市规划建设、经济改革发展等重大决策，涉及群众切身利益的重大事项，大额资金管理和使用等事项，以及重大工程项目招投标和社会公益事业建设等情况的公开。
（七）公开流程。办事依据、程序、时限、步骤和方式、方法、结果的公开情况。
（八）公开监督。发挥组织监督、专门机构监督、新闻舆论监督和聘请政务公开监督员的作用，主动接受社会各界监督等情况。
（九）便民服务。 采取服务大厅、便民服务窗口以及编制便民服务手册等形式方便公众办事等情况。
（十）信息管理。对年度内已发布信息及时备案，立卷归档备查。公开内容严格依法、发布及时、更新迅速。有固定的信息工作人员负责政务信息管理工作。
（十一）立档归卷。有关政务公开的文件、材料等完备规范，并做到及时立卷归档等情况。
（十二）工作宣传。与市政务公开领导小组办公室及上级政务公开领导部门及时沟通上报政务公开工作情况，并通过新闻传媒有效宣传本部门工作。
（十三）工作成效。包括政府门户网站及单位自建网站中的群众评议情况；群众对政务公开工作的满意情况。
（十四）市政府规定的其它考核考评内容。
第三章　考核考评标准和档次
第七条　政务公开考核考评的标准是：组织机构健全，领导责任明确；公开范围全面、重点突出；公开内容齐全、明确具体；公开形式完备、实用有效；监督保障制度完善，激励制约机制健全;公开效果显著，群众评价满意；落实责任追究制度,群众投诉处理得当。
政务公开考核考评实行百分制考核，采取计分制的量化考核考评办法。根据考核考评评分标准，评定各单位的考核考评档次，具体档次分为优秀、良好、合格、不合格４种：
优秀（90分以上）：积极执行政务公开的各项规定，重点突出，措施得力，成绩显著，社会反响好，群众满意率高；
良好（80至89分）：认真执行政务公开的各项规定，工作有重点，措施比较得力，取得一定成绩，群众比较满意；
合格（60至79分）：自觉执行政务公开的各项规定，基本能按要求推进政务公开工作，群众基本满意；
不合格（60分以下）：政务公开不全面，不彻底，不符合政务公开的有关规定，流于形式，搞假公开，群众不满意。
第四章 考核考评方法
第八条 政务公开考核考评于本年末或第二年年初进行。
第九条 政务公开考核考评采取实地察看、群众测评、综合评议等方式进行。实地考核考评主要采用听取汇报、现场查看等方式进行；群众测评主要通过征求意见会、下发测评票等方式进行；综合评议主要根据政务公开考核考评领导组织的平时检查结果及监察、法制等部门提供的有关结果进行评定。
第十条 年度考核考评的基本程序：
（一）市政府政务公开领导小组办公室根据被考核单位的实际工作情况制定考核考评方案。
（二）被考核单位进行自我总结，并形成书面材料，报市政府政务公开领导小组办公室。
（三）从市政府政务公开领导小组成员单位抽调人员，并邀请市人大、市政协、市纪委有关人员参加，组成若干个考核考评组。
（四）市政务公开领导小组办公室进一步综合考核考评结果后，提出考核考评意见。并报市政府政务公开领导小组审定，确定考核考评档次，通报考核考评结果。
（五）政务公开考核考评结果纳入目标责任制考核和精神文明单位建设评比范围。
第五章　奖惩办法
第十一条　建立政务公开工作奖惩制度。依据政务公开工作的考核考评结果实施奖惩。
（一）对政务公开年度考核考评中被评为优秀档次的单位给予表彰和奖励。
（二）中省直单位的考核考评结果通报到上级主管部门。
（三）对政务公开年度考核考评中被评为不合格档次的单位给予通报批评并责令限期整改，取消其本年度被评为文明、先进、模范等各种综合性荣誉称号的资格；主要领导人和直接负责人当年不得评先受奖，并视情况进行责任追究。
（四）将政务公开考核考评作为领导干部年度考核的一项重要内容，并将考核考评结果定期通报给同级党委和组织部门。
第六章　附　则
第十二条　各县（市）区人民政府参照执行，并依照本办法制定对本级政府工作部门的政务公开考核考评办法。
第十三条　本办法由黑河市政府政务公开领导小组办公室负责解释。
第十四条　本办法自印发之日起实施。