从一案看劳动教养制度的存废

宋飞


一）案情简述
2004年5月29日县公安局以赌博为由将胡某刑事拘留，后市劳动教养委员会以同样理由对其作出劳动教养一年三个月的决定，胡某认为：该决定违反法律规定，是违法作出的，其违反了《立法法》第八条第五项之规定；而劳教委员会对其实施劳教适用的是《劳动教养试行办法》，该办法不是法律，故此，他请求人民法院依法撤销市人民政府劳动教养管理委员会劳决字（2004）第44号劳动教养决定书。
市劳动教养管理委员会称：原告胡某参与聚众赌博，事实清楚，证据确实充分且劳动教养是强制性教育改造的行政措施，它不同于一般的剥夺、限制公民人身自由的强制措施，所以本委对胡某决定劳动教养一年三个月，适用法律正确，量处适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求维持市劳动教养管理委员会对胡某劳动教养一年三个月的决定。
市劳动教养管理委员会所举证据有：一、胡某的供述；二、证人李某的询问笔录；三、邻县公安局对朱某的询问笔录；四、县公安人员询问王某的笔录；五、方某的询问笔录，以上证据说明的是胡某开赌场并参与赌博的事实存在。六、《治安处罚条例》；七、公安部关于劳动教养的批复；八、公安部公复字（2002）第1号批复；九、《劳动教养试行办法》第十三条；十、《行政诉讼法》，以上证据证明对胡某作出的处罚适用法律正确。
庭审质证时：原告对被告证据一至五、七、八、九、十没有异议，但对证据六有异议，认为《公安处罚条例》不能作出对劳动教养处罚的决定之一的理由。
原告没有举证。
一审法院合议庭有两种意见：一种意见认为，该处罚程序合法实体处理恰当，应当予以维持；另一种意见认为，该处理决定书没有法律依据，仅仅就运用《公安处罚条例》和《劳动教养试行办法》，对人身采取强制措施，限制人身自由，适用法律错误，不符合《立法法》的有关规定，应予以撤销。一审判决支持了第一种意见，即认为该处罚程序合法实体处理恰当，应当予以维持。在押的胡某又委托律师上诉。此案进入二审。近期，二审法院作出判决，认为《劳动教养试行办法》是国务院公布的，在法律还未明确对其进行废止的情况下，该《办法》仍是有效的。因此，驳回了胡某的上诉，维持原判。
二）问题分析
关于劳动教养，历来存在主张废除与保留的两派观点。
外国学者和我国的一些比较西化的学者对我们的这项制度一直以来就非议很多，说劳教由公安机关提起，又由公安机关决定，又没有立法依据便剥夺人身自由。结合上述案例，持废除劳动教养理论的人会认为：
1、证据不足，被告提供证据一--五均为言词证据，在没有其他事实如物证、书证的情况下，只有言词证据不足以证明案件事实。
2、行政处罚过重，虽然目前劳动教养仍然是有效的行政管理措施，但在相对人无严重事实危害的情形下，仅凭言词证据就处以“一年三个月”的劳动教养过重。市劳动教养管理委员会的辩称无有力事实佐证，而处以劳教，是违法的。
3、“县公安局以赌博为由将胡某刑事拘留”，之后“市劳动教养委员会以同样理由对其作出劳动教养”。此行为混淆的刑事侦查的强制措施与行政强制措施，公安局有滥用职权行为。
法律依据是：《行政处罚法》“第九条　法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”《立法法》“第八条 下列事项只能制定法律：（五），对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；第九条　本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《国务院关于贯彻实施＜中华人民共和国立法法＞的通知》（二０００年六月八日国发〔２０００〕１１号）“《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）已于２０００年３月１５日经九届全国人大第三次会议通过，将于今年７月１日起施行。这是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。全面、正确地贯彻实施立法法，进一步加强政府立法工作，提高政府立法工作质量，维护社会主义法制统一，既是有关地方人民政府和国务院各部门的一项重要职责，也是政府法制建设的一项重要任务。有关地方人民政府和国务院各部门对立法法的实施都要高度重视，切实做好各项实施工作。为此，特作如下通知：一、 充分认识贯彻实施立法法的重要意义，认真做好立法法的学习、宣传、培训工作。二、 深刻领会立法应当遵循的原则，并以此指导政府立法工作。三、 政府立法工作要符合立法法规定的权限。四、 政府立法工作要遵循立法法规定的程序。五、 加强法规规章备案审查工作力度，维护社会主义法制统一。六、 通过贯彻实施立法法，把政府法制工作提高到新的水平。”他们认为立法法出台后国务院是有准备的，只是地方各级政府没有及时扭转老的观念，仍然死守那“劳动教养”。《国务院关于转发公安部制定的劳动教养试行办法的通知》“ 第一条 根据《国务院关于劳动教养问题的决定》及其《补充规定》和全国人大常委会《关于处理逃跑或者新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》结合劳动教养工作的具体经验，特制定本办法。第二条　劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一法。 ”《劳动教养试行办法》（１９８２年１月２１日国务院转发、公安部发布）“第二条 劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。 第三条 对被劳动教养的人，实行教育、挽救、改造的方针，教育感化第一，生产劳动第二。在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼，把他们改造成为遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材。” 他们认为劳动教养可谓是中国特色的改造教育办法了，其颁布实施有特定的历史条件，该部门规章的权限可大呀。但现在继续适用是有害的。人民政府的工作部门是执法机关，应当有这个素质，怎么还在沿用计划经济的手段呢，实在可悲。《劳动教养试行办法》本来是公安部的规章，但国务院和全国人大的认可，具有法律的效力；立法法出台后国务院是有准备的，只是地方各级政府没有及时扭转老的观念，仍然死守那“劳动教养”。如该市政府的有关部门就没有及时落实《国务院关于贯彻实施＜行政处罚法＞通知（国发［１９９６］１３号）精神，违法行政，应承担法律责任。在立法法出台之后，劳动教养的决定法律依据不足，尽管目前并未废止，但已与新法即立法法、行政处罚法明显冲突，属明显越权，不应适用，应视为违法的。
4、对于“劳教”的行政措施的处罚力度明显超过刑罚，且法律依据不足，程序不严格的行政行为，在实践中广泛使用，说它的效果好，是由于“威慑力”很强，能起到暂时的强制作用，为各级政府所惯用。法学界已意识到劳教的危害性，国际上也有侵犯人权之说，从法学理论上讲，劳教在过去起到一定的作用，但由于社会的发展，对人权的要求也更多，如今收容遣送都废止了，劳动教养也不远了。 故对劳教的依据和程序提出质疑，故认为应取消劳教，削弱行政权力，加强司法改革，以更有利于教育违法的人同时保障人权。
主张保留的人则认为：废除论并不能抹杀劳动教养制度的巨大的社会作用。其理由有以下几点：
1、列宁有一句话：“我们需要国家，我们需要强制。法院应该成为社会主义国家实行这种强制的机关。法院还应当担负起教育公民遵守劳动纪律的巨大任务。”劳教不可废。这是从我国国情考虑的。“劳教”搞了50多年，立法法出台其是有悖于立法法，是明显越权，也有许多人员反映，但是在没有明确废止前，他还是会“发挥”它的作用，这是没有办法的事情！正如收容遣送办法，也只有等到被正式废止才可以做到真正无效。即便劳动教养制度要废除，也需要公安部批准。即使有哪个法官要从法阶去审查，各地法院也只有报请最高院，最高法再报请全国人大常委会决定效力与适用问题！如果走到这个程度那还不等于废止啊！如果要废止，应当提请人大常委会废止该条例。况且我国有众多劳动教养委员会和劳教所，劳教一旦废除，这些单位的工作人员的去留就成了一个问题，必须慎重考虑。在没被明示废止，在行政机关直至法院进行处理时，都可以直接适用，行政机关作出的行政处罚适用这个条条并不是无依据！所以不存在违法问题！而法院进行审查时对法律法规只有直接适用。
2、劳教本身是法律上的灰色地带，无法严格进行司法审查，结合上述案例，对这类案件应适用宽泛审查的原则，只要认定的事实有证据支持，程序和适用法律的问题过得去就行了，当然治安管理处罚条例是不能作为劳教的法律依据的。 行政诉讼对证据的认定与认可是有别于刑事与民事诉讼的，行政诉讼中对询问笔录（包括当事人）是最具有证明效力的，因为行政复议与行政诉讼是审行政机关处理的过程与适用的法律而不是去真正审事实（当然会涉及到一些事实的查明过程）。所以只要行政机关作出行为程序合法、认定事实清楚、适用法律正确等一般都是没办法的！行政处理程序没有没有刑事处理程序那么严格，所以言辞证据就能定案。
3、现阶段如果废除劳教，对于有些违法难以起到震慑作用。如盗窃八百可判刑几年，而盗窃七百只能治案处罚，最多十五日。两者之间差距太大，不能责罚相当。劳教就是针对恶习教深，危害教大，危及政权的行为（顿号砸打 ），不从严打击，缺乏威慑力。为什么人们对劳教有争议，因为它不是立法机关设立的，又不是司法机关执行的，故劳动教养不应该是行政处罚而是一种准刑事处罚，之所以人们那么认为是因为我国行政权力过大，导致的司法错位。所以，我们不仅不应该撤销，还应该鼓励和完善。当然废除论者会反驳认为既然是一种边缘性的东西不要也罢！不错，行政职权越来越小这是事实，而司法权力却并不强大，如果废除劳教，两者之间的真空如何弥补，社会秩序如何维护。公安局有多少人，法检两院才有多少人？如果废除劳教，由司法权力来处理，公安局对有些行为无法打击，法检两院又无人力，财力，精力进行处理，这样一来一定会造成社会资源的巨大浪费，还会造成社会的不稳定。法律制定要保障人权更要符合国情，如果废除劳教，对有些违法行为处理缺乏力度，必会造成社会不稳定。法律不完备，劳教废除了，行政权力没有了，司法权力又无法处理，之间真空无人弥补。
废除论者对保留论者的第三条辩护理由还是存有微词的，比如他们会说：为什么盗窃几百元，法官就要让行为人坐牢几年呢？感觉被劳教的人基本上都是社会上的小混混，偷点抢点吸点卖点，并且这些人还够不上犯罪。感觉对我们正常的秩序有干扰，不过还不至于危及政权。反而是违法乱纪的官员才是国家地基的蛀虫，但是没有看到谁因为贪贿构不成犯罪被劳教的。
废除了劳教就无法维护秩序么？即使无法维护又如何？须知法的价值中，自由最高，正义其次，秩序再次。是呀，公检法人手不够，所以要把精力放在危害性更大的职务犯罪上面。至于这些以前的劳教对象，要充分发动社区基层组织的作用进行帮教。这样应该效果更好。另外，一般认为社会不稳定因素在于贫富差距拉大和官员的严重腐败，劳教对象的行为还没有被认为是社会的不稳定因素。
综上，主张废除与保留的两派似乎是各说各有理，从法理学角度来看，主张废除的人多站在
应然法角度分析问题，主张保留的人多站在实在法角度分析问题。两种不同的思维模式，推出不同的行政法学命题，这是不是更值得人们去深思呢？
辽宁省锦州市人民政府


2005年锦州市人民政府令第7号

《锦州市工伤保险实施办法》已经2005年4月25日市政府第6次常务会议通过，现予发布，自发布之日起施行。



市长


二○○五年六月一日

锦州市工伤保险实施办法

第一条为了完善工伤保险制度，保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和工伤康复，分散用人单位的工伤风险，根据国务院《工伤保险条例》（以下简称《条例》）及省政府相关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条本市行政区域内的各类企业（以下称用人单位）应当依法参加工伤保险，为本单位全部职工缴纳工伤保险费。
凡与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的各种用工形式、各种用工期限的劳动者，均有依法享受工伤保险待遇的权利。
职工个人不缴纳工伤保险费。
有雇工的个体工商户参加工伤保险的办法另行制定。
第三条市、县（市）区劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作，其所属的工伤保险经办机构具体承办工伤保险业务。
财政、卫生、人事、税务、工商、安全生产监督等行政部门应当按照各自职责，协同劳动保障行政部门做好工伤保险工作。
第四条工伤保险基金实行市、县（市）区两级统筹，分级管理。市辖古塔区、凌河区、太和区、锦州高新技术产业开发区、锦州市南站新区内的用人单位的工伤保险参加市本级统筹；各县（市）、锦州经济技术开发区内的用人单位的工伤保险参加本县（市）区统筹。
第五条工伤保险费率标准根据以支定收、收支平衡的原则确定。
用人单位应当按照劳动保障行政部门确定的一类、二类、三类行业基准费率缴纳工伤保险费。具体标准如下：
（一）风险较小的一类行业基准缴费率为工资总额的0.8%；
（二）中等风险的二类行业基准缴费率为工资总额的1.5%；
（三）风险较大的三类行业基准缴费率为工资总额的2.2%。
第六条工伤保险经办机构根据用人单位工伤保险费使用、工伤发生率、职业病危害程度等因素，对属二类、三类行业的用人单位在基准费率的基础上，实行浮动费率制度。费率浮动以该用人单位工伤保险基金支付总额为标准，一至三年浮动一次。具体浮动标准为：
（一）支付总额超过本企业同期缴费总额200%的，缴费率上浮到基准费率的150%；
（二）支付总额达到本企业同期缴费总额150%-200%的，缴费率上浮到基准费率的120%；
（三）支付总额为本企业同期缴费总额50%-30%的，缴费率下浮到基准费率的80%；
（四）支付总额不足本企业同期缴费总额30%的，缴费率下浮到基准费率的50%。
用人单位应当于每月10日前向工伤保险经办机构缴纳工伤保险费。
用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位上年全部职工月平均工资总额乘以缴费费率之积。
用人单位未按上述标准缴纳工伤保险费（含欠缴、断缴）的，在此期间发生的各项工伤保险待遇由用人单位支付。
第七条工伤保险基金纳入社会保障基金财政专户，存入银行，按同期储蓄存款利率计息，所得利息并入基金。主要用于《条例》规定的工伤保险待遇、劳动能力鉴定以及工伤保险宣传培训、 工伤事故调查、工伤职工管理等其他费用的支出。工伤保险宣传培训、 工伤事故调查、工伤职工管理等其他费用据实支付。
第八条工伤保险基金中应当留有一定比例的储备金，用于重大事故的工伤保险待遇支付。工伤保险储备金按照当年基金节余的50%比例留存，当储备金总额超过应缴额的50%或低于10%时，重新调整留存比例。使用储备金由劳动保障行政部门会同财政部门报统筹地区人民政府批准。储备金不足支付的，由统筹地区人民政府垫付。
第九条职工发生事故伤害后，用人单位应当在24小时内向劳动保障行政部门报告，遇特殊情况，最迟不超过72小时。用人单位未按规定时间申报的，在此期间受伤害职工所发生的工伤医疗费用由用人单位承担。
第十条用人单位应当自事故伤害发生之日或者职工被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，工伤认定申请时限可以延长30日。
提出工伤认定申请应提交以下材料：
（一）工伤认定申请表；
（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的有效证明材料；
（三）医学资料（包括医疗诊断证明或者职业病诊断证明等）；
（四）职工本人身份证明；
（五）其他相关证明材料。
第十一条用人单位未按照规定时间提出工伤认定申请的，受伤害职工或其直系亲属可在事故发生之日或被诊断、鉴定为职业病之日起一年内，向劳动保障行政部门提出工伤认定申请，并提交第十条规定的材料。超过上述时限的，劳动保障行政部门不予受理。
第十二条受伤害职工或其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。举证时限为自接到劳动保障行政部门举证通知之日起１５个工作日内。用人单位在规定的期限内未予举证或未提出有效证据的，劳动保障行政部门将视其对职工或其直系亲属提出的工伤认定申请及证据材料无异议，依法作出工伤认定决定。
第十三条劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，应当组织调查核实，并形成工伤调查报告。用人单位、工会组织、职工、医疗机构等有协助调查和提供证据的义务。
第十四条职工发生工伤，经治疗伤情相对稳定后存在残疾，影响劳动能力的，应当进行劳动能力鉴定。劳动能力鉴定的日常工作，由劳动保障行政部门所辖的劳动能力鉴定委员会办公室负责。
第十五条工伤职工因日常生活或者就业需要，经劳动能力鉴定委员会确认，可以安装假肢、矫形器、假腿、假牙和配置轮椅等辅助器具。所需费用按照国家规定的标准由工伤保险基金支付。
第十六条工伤职工的各项工伤保险待遇，按《条例》和有关规定支付。其中伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费等待遇的调整，按上年度全市职工平均工资和生活费用等变化情况适时调整。
第十七条用人单位破产清算时，应由用人单位直接支付的工伤职工待遇费用，一次性与本人结清；应由统筹基金支付的工伤职工待遇，按人均寿命一次性与工伤保险经办机构结清工伤职工平均余命内的各项待遇费用。
第十八条职工因工死亡，一次性工亡补助金从工伤保险基金支付，其标准为全市上年职工月平均工资的60个月。一级至四级伤残职工在停工留薪期满后死亡的，其丧葬补助金和供养亲属抚恤金，按照《条例》规定支付。一次性救济金按照我市因病（非因工）死亡待遇标准支付。
第十九条工伤保险定点医疗机构、定点辅助器具配置机构、定点康复治疗机构（以下简称定点单位）的资格由统筹地区劳动保障行政部门负责审定。工伤保险经办机构应当按照《条例》的规定，在自愿结合、平等协商的基础上，与具备资格的定点单位签订服务协议，实行定点管理。
第二十条工伤职工治疗工伤必须在与经办机构签订服务协议的定点单位就医，紧急情况时可先到就近的医疗机构急救，发生的医疗费用暂由用人单位垫付；脱离危险后，需继续治疗的，经工伤保险经办机构批准，可到定点单位继续治疗。
第二十一条工伤职工治疗工伤（包括经批准的康复性治疗）符合国家工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准（在国家颁布该三项目录、标准前，暂参照基本医疗保险的三个目录、标准执行）的费用，由工伤保险基金支付。
工伤职工治疗工伤确需转外就医的，经本人提出、定点医疗机构同意、工伤保险经办机构批准，方可转外就医，未经批准转外就医所发生的费用，工伤保险基金不予支付。
第二十二条劳动保障行政部门、工伤保险经办机构应当加强对定点单位的监督管理，定期对其履行协议等情况进行检查。工伤保险经办机构应当按照支付医疗费总额的10%预留保证金，年终视其全年考评情况再予支付。
第二十三条《条例》施行前发生的工伤，已完成工伤认定并进行劳动能力鉴定的，应当申请工伤复查，复查后方可继续享受工伤待遇。未经工伤认定的或未经劳动能力鉴定的（含原行业统筹纳入属地管理的用人单位）应当于2005年12月31日前由用人单位申请工伤认定或劳动能力鉴定。超过时效申请工伤认定的，将不予受理。
第二十四条《条例》施行前鉴定为1-4级的工伤职工，凡达到法定退休年龄的，应当立即办理养老退休手续，其养老金金额以其原领取的伤残津贴（原定期抚恤金）总额为标准，由养老保险基金支付，并随养老金调整办法调整。
未达到法定退休年龄，也未办理养老退休手续的1-4级工伤人员，其伤残津贴仍由工伤保险基金支付，原标准不变。
第二十五条《条例》施行后受到事故伤害的职工，在本办法施行后进行劳动能力鉴定或复查鉴定的，如旧伤复发需要治疗的，由本人或其直系亲属向工伤保险经办机构申请，经劳动能力鉴定委员会确认并签发通知书，方可按《条例》规定由工伤基金支付其费用。
第二十六条本办法未尽事宜，按有关法律、法规及其他相关规定执行。
第二十七条本办法由市劳动和社会保障局负责组织实施。
第二十八条本办法自发布之日起施行。