论我国刑事侦查的公正与效率目标

毛立新

【摘要】刑事侦查作为刑事司法活动的重要组成部分，必然要追求公正与效率的目标。笔者以新时期经济市场化、法制现代化进程为背景，提出追求公正与效率新时期刑事侦查工作的主题，并分析了公正与效率目标在刑事侦查中的体现和要求，就加强侦查制度改革、实现公正与效率目标提出了自己的见解。

【关键词】刑事侦查 公正 效率 改革



公正与效率是刑事诉讼的两大价值目标。“公正乃是刑事司法的灵魂”，是刑事诉讼的核心价值[i]。与此同时，效率也是刑事诉讼的重要价值，“公正在法律中第二种涵义是指效率。” [ii]追求公正与效率，是我国司法改革的目标。刑事侦查工作作为刑事司法活动的重要组成部分，也必然追求公正与效率。提高侦查效率，确保执法公正，是我国刑事侦查工作改革与发展的方向。

一、追求公正与效率，是新时期刑事侦查工作的主题

在新时期社会主义市场经济蓬勃发展，中国加入WTO并不断融入世界经济大家庭，党领导人民建设社会主义法治国家的新形势下，刑事侦查工作面临着两个方面的严峻挑战：

（一）刑事犯罪不断升级的挑战。市场经济发展，经济全球化，带来了社会结构、经济结构和人们思想观念的急剧变化，特别是利益关系的调整，引发了大量社会矛盾，导致社会上诱发犯罪的因素和犯罪分子可资利用的机遇、条件增多;而新旧体制交替过程中，原有的社会管理机制明显弱化，新的社会管理机制的建立健全需要较长的一个时期。这决定了在当前和今后一个相当长的时期内，我国刑事犯罪总量必然有增无减。从统计数字看，1983年严打时全国刑事犯罪案件立案是61万起，到2001年全国刑事案件立案达到445万起，增长了六倍多。未来刑事犯罪加剧、升级的趋势十分明显，特别是以涉枪、涉爆为特征的暴力犯罪，带有黑社会性质的有组织犯罪，以吸毒贩毒为纽带的连锁犯罪，贪污贿赂、金融诈骗、洗钱等严重经济犯罪，以电脑和网络为代表和作案手段的高科技犯罪等具有世界性的五大犯罪浪潮，必将在我国迅猛发展。[iii]

（二）法制现代化的挑战。1996年修订的《刑事诉讼法》，改革了庭审制度、调整了强制措施、允许律师在侦查阶段介入等，加强了对侦查工作的监督制约，对侦查人员提出了更高要求。党的十五大、十六大提出建设社会主义法治国家和建设社会主义政治文明，则要求继续改革刑事侦查制度中陈旧、落后的内容，建立与现代政治、经济、文化、科技相匹配的民主、科学、文明的刑事侦查制度。社会公众权利意识的增强，要求刑事侦查部门改变重实体、轻程序，重打击、轻保护的观念，增强程序意识和人权保障意识。我国已经加入WTO，并已签署《公民权利和政治权利国际公约》等国际条约，这要求我国刑事侦查活动必须接受国际刑事司法准则和国际贸易规则的约束，向国际刑事司法标准靠拢，扩大人权保障，严格、公正、文明执法。

面对刑事犯罪不断升级和法制现代化的挑战，刑事侦查工作暴露出许许多多不适应之处，集中表现为：

（一）侦查破案的能力不强，侦查效率不高。由于刑事侦查体制不顺，条块分割，指挥不畅，行动迟缓;刑事侦查队伍整体素质不高，办案能力不强;侦查专业手段和基础业务建设十分薄弱，情报信息不灵;侦查模式老化，破案手段单一等原因，导致侦查破案的效率不高。相当部分刑事案件没能快速、及时侦破,犯罪分子没有受到应有的打击，人民群众的安全感受到威胁，社会治安是依然社会普遍关注的热点问题。2003年3月1日中国国家统计局公布的第二次全国百姓安全感调查显示,在影响百姓安全感的诸因素中,“刑事犯罪”依然高居首位。

（二）执法不公、不严，侦查违法现象突出。由于刑事侦查活动缺乏有效的监督和制约，实践中侦查违法现象屡禁不止、层出不穷。主要有：刑讯逼供时有发生，利用疲劳战、车轮战、变相体罚逼取口供及引供、诱供行为普遍存在;滥用强制措施问题突出，使用拘留、取保候审、监视居住等人身强制措施具有较大的随意性，超期羁押问题十分严重;在采取搜查、扣押、查询、冻结等侦查措施时，随意扩大使用范围，侵犯公民合法权利等。这些问题的出现，严重影响了执法的公正性，损害了执法机关的形象。特别是近两年来,媒体接连曝光各地发生的“刑讯致死人命案”“处女卖淫案”“夫妻看黄碟案”等，引发了社会各界对侦查工作的严厉批评，专家学者纷纷呼吁严格约束侦查权。

以上说明，新形势下的刑事侦查工作，面临着公正与效率、打击犯罪和保障人权双重不足的困境。为应对挑战，摆脱困境，公安机关一方面要继续加强对刑事犯罪的打击与控制，不断提高侦查效率，加大打击犯罪力度;另一方面，还必须加强对刑事侦查活动的监督制约，严格公正执法，切实保障人权。也就是说，追求公正与效率构成了新时期刑事侦查工作改革与发展的主题。

二、公正与效率在刑事侦查中的体现与要求

公正和效率作为刑事诉讼的两大基本价值目标，在刑事侦查中有其具体体现和要求。下面分别加以论述：

（一）刑事侦查中的公正目标

刑事侦查中的公正是指在侦查活动中要体现公平、平等、正义的法律精神。[iv]公正包括实体公正和程序公正两个方面。

实体公正，即结果公正，指案件实体的结局处理所体现的公正。根据我国刑事诉讼法等规定，侦查机关侦查终结后，必须依据实体法的规定作出公正的处理，包括：对于犯罪事实清楚，证据确实、充分，犯罪性质和罪名认定正确，法律手续完备，依法应当追究刑事责任的案件，应当制作《起诉意见书》，移送人民检察院审查起诉;发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件；犯罪嫌疑人已被逮捕的，应当立即释放，发给释放证明，并且通知原批准逮捕的人民检察院;发现犯罪嫌疑人不够刑事处罚需要行政处理的，经县级以上公安机关批准，对犯罪嫌疑人依法予以行政处理或者移交其他有关部门处理;对于错误立案、错误采取侦查行为和错误采取强制措施的，特别是对无罪的人受到刑事追究的案件，应在立即纠正的同时依法给予赔偿或者补偿等。

程序公正，即过程公正，是指侦查程序方面体现的公正。根据我国刑事诉讼法的规定和程序正义的精神，程序公正在侦查工作中体现和要求是：坚持以正当程序追究犯罪，实现惩罚犯罪与保障人权的统一;刑事侦查权的行使必须严格遵照法定的范围和程序,严禁超越职权和程序违法；对刑事侦查权进行严格的监督制约，特别要受到司法权的控制与约束；侦查机关及其工作人员要认真保障当事人和其他诉讼参与人，特别是犯罪嫌疑人和被害人的合法权利；必须按法定期限办案、结案，提高工作效率等。

实体公正和程序公正作为司法公正的两个方面，体现了刑事诉讼中追究犯罪与保障人权的两大价值目标，二者犹如车之两轮、鸟之双翼，同等重要，不可偏废。在刑事侦查中，实体公正是侦查机关追求的根本目标，程序公正则是实现实体公正的措施和保障。实践证明，单纯追求实体公正会导致漠视甚至践踏犯罪嫌疑人的正当权利，造成冤假错案，从而最终导致公正受损。同时，片面追求程序公正也是一种误区，当侦查目的----查明案件事实、揭露并惩罚犯罪无法实现时，正义便无从实现。当然，笔者强调二者同等重要，并非排斥在一定时期内有所侧重发展。在我国，由于长期受“程序工具主义”影响，侦查实践中存在着重实体、轻程序、重打击、轻保护的严重倾向，因此，必须大力提倡程序公正的理念，重点采取措施促进程序公正，加强人权保障。

（二）刑事侦查中的效率目标

刑事侦查中的效率是指通过充分、合理运用侦查资源，降低侦查成本，以最小的成本获得最大的成果。这里涉及两个概念，一个是侦查成本，即侦查中投入的侦查资源（包括时间、人力、物力和财力资源）;另一个是侦查成果，即一定时间内完成的侦查工作数量与质量。刑事侦查效率就是投入的侦查资源与取得的侦查成果之比例。

侦查效率的高低，主要体现在以下三个要素：一是侦查质量。即侦查工作要达到刑事诉讼法规定的标准：犯罪事实、情节清楚；证据确实充分；犯罪性质与罪名的认定正确；侦查活动合法，法律手续完备。实践中，往往用批捕率、起诉率与退查率的高低来衡量侦查质量的高低。二是侦查速度。即一定时间内的侦查工作量，主要体现为单位时间内的破案数;就个案而言，体现为侦查破案周期的长短。三是侦查投入。即侦查中除时间消耗之外，还必须投入一定的人力、物力和财力，以保障侦查工作开展。三要素中，侦查质量是侦查效率的基础，没有质量的速度不仅无效，而且有害;侦查速度是侦查效率的关键，正如法国一位著名的刑侦学家所阐述的，侦查工作中失掉了时间就等于蒸发了真理;侦查投入是侦查效率的必要条件，没有投入就不可能产生效益。

一般来说，在保证质量的前提下，侦查速度愈快，侦查消耗愈少，侦查效率就愈高。因此，刑事侦查中实现效率目标的主要途径为：积极推进刑侦技术和专业手段建设，提高侦查工作科技含量，增强侦查取证能力，使侦查成果既有数量又有质量;理顺侦查体制和简化侦查环节,使侦查活动迅速、有效进行；对侦查资源进行科学、合理配置，强化科学管理，降低消耗，提高效益。由此可以看出，1997年以来公安机关推行以建立覆盖社会面的责任区刑警队、实行侦查审一体化、建立竞争激励机制和提高快速反应能力为内容的刑侦改革，其主要目标取向在于提高侦查效率。

物资部


物资部建设工程设备招标投标管理暂行办法
1991年6月13日，物资部

第一章 总 则
第一条 为了在社会主义有计划商品经济条件下，充分发挥竞争机制的作用，完善建设项目设备招标投标，加强对招标、投标工作的管理，特制定本办法。
第二条 建设工程实行招标投标，是基本建设管理体制改革的重要内容。设备供应实行招标投标旨在国家计划指导下通过竞争，达到择优选择制造和供应单位，保证产品质量、缩短建设工期、降低工程造价、提高投资效益的目的。
第三条 建设工程设备招标应坚持公正、平等、合理的原则，投标应靠先进的制造技术、可靠的产品质量、科学的经营管理和良好的服务及社会信誉参与竞争。
第四条 招标投标是法人之间的经济活动，受国家法律及政府法令的约束和保护。招标投标不受地区、部门的限制，任何部门和地方都不得保护落后，也不允许搞假招标。

第二章 招 标
第五条 国家建设工程（包括基本建设项目和技术改造、节能、煤代油项目，特别是按合理工期组织建设的基本建设项目）所需机电设备，属于国家计划分配和合同订购产品管理范围内组织生产供应的机电产品，可按有关规定择优安排生产和组织订货供应。上述工程项目及已经列入国家计委预备项目计划的项目，所需国家计划分配和合同订购产品管理范围内的机电产品特别是大型或专用设备的预安排要求招标并具备招标条件的，经过物资部批准后，可采用招标办法择优选购。中标后纳入国家指令性分配或合同订购计划。
第六条 设备招标采用的方式
1．公开招标 招标单位通过报刊公开发表招标公告；
2．邀请招标 由招标单位向具备设备供应或制造能力的单位直接发出投标邀请书。受邀参加投标的单位不得少于三家。
第七条 建设工程设备招标，如招标设备需纳入国家有关计划的，建设工程须报经物资部批准并委托经物资部审查认可的设备成套单位组织，其他设备招标，建设工程可委托有关单位或自行组织。任何招标单位都要对招标设备供应过程中的协调和服务工作负责到底。
第八条 承担设备招标的单位应具备：
1．法人资格；
2．有组织建设工程设备供应工作的经验；
3．有与设备招标业务相适应的专业技术人员及经济管理人员；
4．具有编制招标文件和标底的能力；
5．具有对投标单位进行资格审查和组织评标的能力。
第九条 建设工程设备招标程序
1．建设工程向招标单位办理招标委托手续；
2．招标单位编制招标文件；
3．发出招标公告或邀请投标意向书；
4．对投标单位进行资格审查；
5．发放招标文件和有关技术资料，进行技术交底，解答投标单位提出的有关招标文件的疑问；
6．组成评标组织，制定评标原则、办法和程序；
7．在规定的时间、地点接受投标；
8．确定标底；
9．开标，一般采用公开开标；
10．评标、定标；
11．发出中标通知，设备需方和中标单位签订供货合同。
第十条 国家重点项目需纳入国家有关计划的设备
1．受委托组织招标的设备成套单位在编制招标文件前应向物资部设备成套管理局申报设备招标申请表，经物资部机电设备司审查平衡商有关生产主管部门后，由物资部下达成套设备招标计划；
2．投标单位应在国家定点企业范围内选择（是否具备承接国家合同订购任务的资格须经有关部门认可），选择时应对大中型骨干企业适当倾斜；
3．签订供货合同后，招标单位将招标设备合同副本报送物资部和生产主管部门，经审查后将中标设备纳入国家有关计划；
4．纳入国家有关计划的设备招标一般应在设备要求交货期的上年度年底前完成。生产周期超过一年的应提前招标。
第十一条 招标文件
招标文件是投标和评标的主要依据，内容应该做到完整、准确，所提招标条件应公平、合理，合乎有关规定。招标文件主要由以下部分组成：
1．招标书，包括招标单位名称、建设工程名称及简介、招标设备简要内容（设备主要参数、数量、要求交货期等），投标截止日期和地点、开标日期和地点；
2．投标须知，包括对招标文件的说明及对投标者和投标文件基本要求，评标、定标的基本原则等内容；
3．招标设备清单和技术要求及图纸；
4．主要合同条款，应依据经济合同法，包括价格及付款方式、交货条件、质量验收标准以及违约罚款等内容；条款要详细、严谨、防止以后发生纠纷；
5．投标书格式、投标设备数量及价目表格式；
6．其它需要说明的事项。
招标文件一经发出，不得随意修改或增加附加条件，如确需修改或补充，一般应在投标截止日期前十天以信函或电报等书面方式通知到投标单位。
第十二条 凡招标设备均不受设计单位选厂意见的限制。

第三章 投 标
第十三条 凡实行独立核算、自负盈亏、持有营业执照的国内制造厂家、设备公司（集团）及设备成套（承包）公司，具备投标的基本条件，均可参加投标或联合投标，但与招标单位或设备需方有直接经济关系（财务隶属关系或股份关系）的单位及项目设计单位不能参加投标。
第十四条 采用联合投标，必须明确一个总牵头单位承担全部责任，联合各方的责任和义务应以协议形式加以确定，并在投标文件中予以说明。
第十五条 投标文件
投标文件是评标的主要依据之一，应符合招标文件的要求，基本内容包括：
1．投标书；
2．投标设备数量及价目表；
3．偏差说明书（对招标文件某些要求有不同意见的说明）；
4．证明投标单位资格的有关文件；
5．投标企业法人代表授权书；
6．投标保证金（根据需要）；
7．招标文件要求的其他需要说明的事项。
第十六条 投标文件的有效期
投标文件的有效期在招标文件中规定，其期限应能满足评标和定标要求。
第十七条 投标单位投标时，如招标文件有要求，应在投标文件中向招标单位提交投标保证金，金额一般不超过投标设备金额的2％，招标工作结束后（最迟不得超过投标文件有效期限）招标单位应将投标保证金及时退还给投标单位。
第十八条 投标单位对招标文件中某些内容不能接受时，应在投标文件中申明。
第十九条 投标文件应有投标单位法人代表或法人代表授权的代理人签字，并加盖单位公章，密封后递送招标单位。
第二十条 投标文件分正本和副本，投标时应标明，当正本与副本内容有矛盾时，以正本为准。
第二十一条 投标单位投标后，在招标文件规定的时间内，可以以补充文件修改或补充投标内容。补充文件作为投标文件的一部分，具有同等效力。
第二十二条 投标单位如未在投标文件中说明，中标后不得将主要设备进行转包。
第二十三条 投标单位不得串通作弊，哄抬标价。

第四章 开标、评标和定标
第二十四条 开标
1．开标，一般公开进行，由招标单位主持，邀请设备需方和投标单位参加，招标申请公证的，应有公证部门参加；
2．开标时须当众检查投标文件的密封情况，当众宣读所有投标单位投标文件的主要内容（投标报价及交货期等），并做好开标记录；
3．开标应在投标截止期后二十四小时内进行。
第二十五条 标底
1．招标设备标底应由招标单位会同设备需方及有关单位共同协商确定；
2．设备标底价格应以招标当年现行价格为基础，生产周期长的设备应考虑价格变化因素。
第二十六条 评标和定标
1．为保证评标工作的公正性、权威性，招标单位在实施招标时应组织评标委员会（或评标小组），负责评标定标工作。评标委员会应由专家、设备需方、招标单位以及有关部门的代表组成，与投标单位有直接经济关系（财务隶属关系或股份关系）的单位人员不参加评标委员会；
2．评标前应制定评标程序、方法、标准以及评标纪律。评标应依据招标文件的规定以及投标文件所提供的内容评议并确定中标单位。在评标过程中，应平等、公正地对待所有投标者，招标单位不得任意修改招标文件的内容或提出其它的附加条件作为中标条件，不得以最低报价作为中标的唯一标准；
3．设备招标的评标工作一般不超过十天，大型项目设备承包的评标工作最多不超过三十天；
4．评标过程中，如有必要可请投标单位对其投标内容作澄清解释，澄清时不得对投标内容作实质性修改。澄清解释内容必要时可做书面纪要，经投标单位受权代表签字后，作为投标文件的组成部分；
5．评标过程中有关评标情况不得向投标人或与招标工作无关的人员透露。凡招标申请公证的，评标过程应在公证部门的监督下进行；
6．评标定标以后，招标单位应尽快向中标单位发出中标通知，同时通知其他未中标单位。

第五章 合同的签订和执行
第二十七条 中标单位在接到中标通知后，应在规定时间内由招标单位组织与设备需方签订经济合同。
第二十八条 招标文件和投标文件均为经济合同的组成部分，随合同一起有效。
第二十九条 投标单位中标后，如果撤回投标文件拒签合同，作违约论，应向招标单位和设备需方赔偿经济损失，赔偿金额不超过中标金额的2％。可将投标单位的投标保证金作为违约赔偿金。
第三十条 中标通知发出后，设备需方如拒签合同，应向招标单位和中标单位赔偿经济损失，赔偿金额为中标金额的2％。由招标单位负责处理。
第三十一条 合同生效以后，双方都应严格执行合同，不得随意调价或变更合同内容，如发生纠纷双方都应按照《经济合同法》和国务院发布的有关条例规定解决。
第三十二条 合同生效以后，招标单位可向中标单位收取少量服务费，金额参照物资部、国家物价局、财政部〔1990〕物调字205号文件规定，一般不超过中标设备金额的1．5％。

第六章 管理和监督
第三十三条 建设工程设备招标的管理和监督由物资部负责。
第三十四条 招标投标过程中，有关各方发生争议或纠纷，可以通过协商来解决，协商不成，可向物资部或建设工程及生产企业的上级主管部门申请调解。
第三十五条 投标单位如发现招标单位在招标过程中弄虚作假或有营私舞弊行为，可向物资部或建设项目及生产企业的上级主管部门提出调查要求，也可直接上诉法院。
第三十六条 本办法自印发日起实行。