由法院执行难引起的法律思考①

刘京柱


摘 要：人民法院执行难的问题由来已久，为克服这一难题，各地法院大胆创新，采取了集中清理执行、公告执行、责令被执行人申报财产、限制高消费、举报有奖等方式、方法；法学界的专家、学者也就执行管辖、执行监督、执行权的分配、强制执行与破产宣告的转换乃至强制执行立法等提出了完善司法执行制度、解决执行难的途径。但由于制度规范层面上的缺失，执行实务中的一些貌似合理、合法的做法却成效甚微，甚至悖离了司法公平正义，损害了法院的权威和有关利益相关者的合法权益。本文对法院执行难的问题进行了一些思考，以期抛砖引玉，就教于司法实务和法学理论界的诸同仁处。
关键词：执行难 执行举措 法律与事实评价 规范建议
一段时期以来，困扰人民法院审判工作的执行难问题相当突出，不仅严重损害当事人的合法权益，破坏社会主义法制的尊严，而且影响经济发展和社会稳定。相当数量生效的判决、裁定、调解书得不到如期执行，使人们对司法公正、法律的权威产生疑虑，动摇公民通过正当的或诉讼的途径寻求公正的信心，甚至出现人民群众对政法机关，乃至对党和国家的信任危机。为解决执行难的问题，司法实务界和理论界的法律工作者可以说是见仁见智，出谋划策，人民法院集中清理执行积案行动方兴未艾，公告执行、开庭执行、责令被执行人申报财产、限制高消费、举报有奖等方式、方法纷纷出台；法学界的专家、学者也就执行管辖、执行监督、执行权的分配、强制执行与破产宣告的转换乃至强制执行立法等提出了完善司法执行制度、解决执行难的途径。但毋庸置疑的是，解决执行难这一顽症很难有一味药能收到立竿见影的功效。　　　
应当看到，近年来人民法院采取的各次集中清理执行积案行动，在取得一定成效的同时，也暴露出了一些值得深思的法律问题，笔者不揣浅陋，对此进行了一番思考，不当之处，请司法实务和理论界的诸同仁批评指正。
思考之一：集中清理执行（有的地方又称之为“执行会战”），其实质是一种急功近利的短期行为。既然是“会战”，当然便需集中人力、物力，于是不少法院便从内部各庭科室等抽调人员加入执行积案行动中，或是把案件分配到执行庭以外的其他庭室负责执行。这样做的结果不可避免地出现审判员、助理审判员代行执行员职权，执行业务生疏的庭室及其工作人员参与执行的情况，其执行能力与执行效果往往与专职执行员相形见绌，申请执行人的合法权益能否得到及时有效的保障颇令人怀疑。
思考之二：“中止执行”的不当扩大，影响了人民法院执行工作的公正性，程度不同地损害了人民法院的形象。有的法院为追求集中执行的效果，要求短期（如三个月）内积案执行率要达到一定比例（如80%），又规定中止执行可以算工作成绩，可以作为向当事人交待的结果，于是便出现了中止执行率过高，申请执行人害怕中止执行的结果。
据笔者调查，执行人员滥用中止执行的现象比较突出，片面扩大适用《民事诉讼法》第二百三十四条第一款第（五）项“人民法院认为应当中止执行的其他情形”的规定，滥用自由裁量权，把一些不应中止执行的案件予以中止。由于这一做法未穷尽所有对申请执行人的司法救济措施，不但往往导致损害申请人的合法权益，使申请人对通过诉讼追债丧失信心，而且还会损害法律的尊严，影响社会经济稳定。例如，对被执行人有下列情形之一的作了中止执行处理：（1）所有财产均在不同银行作了贷款抵押；（2）自行停业一年以上，人员解散，法定代表人下落不明；（3）申请人不同意接收被执行人的房地产抵偿债务；（4）被执行人已达破产界限，但未申请宣告破产；（5）被执行人严重资不抵债，固定资产已被外地法院查封，别无其他资产可供执行；（6）因涉及企业改制、职工安置，在职职工及离退休人员上访要求解决就业问题等等。
思考之三：“公告执行”的提法欠严谨，“公告执行”中的一些做法有着不容忽视的负面效应。我国民诉法所规定的执行分当事人自愿履行和强制执行，没有公告执行这一说法。而仅在民诉法第二百二十九条第一款规定，“强制迁出房屋或者强制退出土地，由院长签发公告，责令被执行人在指定期间履行。被执行人逾期不履行的，由执行员强制执行。”依照民诉法第二百二十条的规定，“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，责令其在指定的期间履行，逾期不履行的，强制执行。”根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第279条的规定，人民法院应当在收到申请执行书后的10日内发出执行通知，在该通知中除应责令被执行人履行法律文书确定的义务外，并应通知其承担民事诉讼法第二百三十二条规定的迟延履行利息或者迟延履行金。最高人民法院 1998年7月8日法释[1998]15号《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第24条规定：“人民法院决定受理执行案件后，应当在三日内向被执行人发出执行通知书，责令其在指定的期间内履行生效法律文书确定的义务，并承担民事诉讼法第二百三十二条规定的迟延履行期间的债务利息或迟延履行金”；第26条第一款规定：“被执行人未按执行通知书指定的期间履行生效法律文书确定的义务的，应当及时采取执行措施。”从以上规定可以看出，公告必须符合法定的条件，法院决定受理执行案件后，除强制迁出房屋或者强制退出土地必须由法院院长签发公告，责令被执行人在指定期间履行外，公告并非执行案件的必经程序，亦非强制执行的根据和前提。在执行实践中，主要有两种“公告执行”做法：一是对被执行人在执行通知书指定期间内不履行生效法律文书确定的义务，又不提供无履行能力证据的才采取公告执行措施；二是在被执行人未在执行通知指定期间履行义务的情况下，又向被执行人发出通知，要求其在一个新指定的期间内履行义务或提供有无履行能力的证据，提出履行意见，如果未按该通知要求履行，则法院将在有关新闻媒体上公开暴光并限定期间履行，逾期再不履行，则将视情依法采取强制措施。上述第一种做法将公告作为一种强制执行措施，即通过公告暴被执行人的光，丢其脸面；第二种做法让人觉着法律疲软，毫无威慑力可言。作为代表国家行使执行权的人民法院可以一再给被执行人留面子，一味忍让，两个通知加暴光，在限定期限内仍不履行也仅是视情“依法”采取强制执行措施。可见，公告并非强制执行措施，而更多地是起着揭开蒙在无视法律权威和法院权力的被执行人的面纱的作用。更有的法院在新闻媒体上的公告在选择对象上令人质疑，笔者就曾接触过一位人大代表，他曾直言，法律面前人人平等是社会主义法制的一项基本原则，法律不能因人而异，应加大对有一定履行能力却拒不履行，或是搬出有关领导来说情、抵制法院依法执行的国有企业的执行力度，国有企业欠集体企业、公民个人的钱也应依法及时给付。但令人遗憾的是，有的法院所选择的公告执行对象很少有国有企业，更甭说在执行法院所在地有重要影响的大中型企业了。这一做法正应了一名俗语“老太太吃柿子光拣软的捏”，也有的戏称为“杀鸡给猴看”，但所谓的猴们早已熟视无睹、麻木不仁了，你公开暴光它尚且不怕，更何况敲山震虎呢？
思考之四：强制性破产制度的阙如，既不利于执行效率的提高，又难以满足充分实现执行分配公正的需要。我国现行破产制度未实行破产职权主义，人民法院在民事诉讼程序或民事执行程序中，即使查明债务人不能清偿债务，也不能依职权宣告债务人破产。在人民法院的执行中，查明被执行人不能清偿债务是司空见惯的事，但由于债务人及其债权人未向法院申请宣告企业破产，法院又不能依职权宣告债务人破产，只好暂缓或中止执行，使资源不能得到及时优化配置，甚至造成国有资产的流失。这对有多名债权人申请执行同一被执行人（法人）的案件尤其如此，原因在于被执行人经营不善、濒于或已经歇业，债务沉重，多数陷入资不抵债的境地，被执行人的财产在清偿了前一位或几位申请人后，对其他案件往往便无财产可供执行，而绝大多数债权人又宁愿让债权站在账上也不愿主动申请债务人破产，对此执行法院往往以中止执行方式处理。实际上，这种处理方式是不能从根本上解决问题的，中止执行意味着被执行人将来还有清偿债务的可能，打个比方，中止执行的对象只是个“病人”，而名存实亡的企业是个“死人”，“病人”和“死人”之间的区别不言自明。对名存实亡企业欠债的执行，如仅以中止执行的方式处理，不仅没能从根本上解决案件的执行问题，而且，势必造成该企业债务与日俱增，使与其有正常交易业务的主体所受损害逐渐增大，甚至可能被当事人利用进行招摇撞骗，造成社会危害，影响社会经济秩序的稳定。只有对名存实亡的企业宣告其“死亡”，才能使所有的执行案件同时都得到公平、合理的解决，提高执行的效率，并且有效地维护整个社会经济生活的健康发展。在司法执行中建立强制性破产制度，对不能清偿多起债务的被执行人（法人）宣告破产，有利于提高执行效率，也是充分实现执行分配公正的需要。②
思考之五：执行根据上的先天不足往往成为执行不力、执行难的一个重要原因。依照最高法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第2条规定，人民法院执行机构负责执行的生效法律文书中属于法院自行制作的有民事、行政判决、裁定、调解书，民事制裁决定、支付令，以及刑事附带民事判决、裁定、调解书。对这些生效法律文书由于是法院自身所出，故当事人申请执行或法院内部移交执行时无需再行审查，而对法定由人民法院负责执行的仲裁裁决和调解书、公证债权文书、行政处罚决定、行政处理决定、外国法院作出的判决、裁定、国外仲裁机构作出的仲裁裁决，人民法院在执行立案时都须对其合法性或效力进行审查、确认。在执行机构执行本院生效法律文书过程中，案外人对执行标的提出异议的，依照民事诉讼法第二百零八条的规定，执行员应当按照法定程序进行审查，理由不成立的予以驳回；理由成立的，由院长批准中止执行。如果发现判决、裁定确有错误，按照审判监督程序处理。最高法院关于适用民诉法若干问题的意见第258条规定，执行员在执行本院的判决、裁定和调解书时，发现确有错误的，应当提出书面意见，报请院长审查处理。在执行上级法院的判决、裁定和调解书时，发现确有错误的，可提出书面意见，经院长批准，函请上级人民法院审查处理。然而司法执行实践中，通过这一程序纠正错误判决、裁定和调解书的几近凤毛麟角。对那些案件当事人及案外人未对生效法律文书提出异议的，执行人员即使发现执行根据错误，但出于“同行相怜”、不愿得罪人、多一事不如少一事等原因，宁可将错就错“死马当活马医”，也不愿费力不讨好去追求司法正义。这种执行根据上的先天不足往往成为执行不力、执行难的一个重要原因。
思考之六：近年来，地方保护主义干扰司法的问题屡见报端，也已成为法院执行难的一个重要原因。1998年，我国南方的两家报纸登载了有关“法院喊冤”的文章，大意是说，法院对来自当事人执行“打白条”的责难备感冤屈，认为之所以造成法院执行难的一个重要因素就是来自地方党政部门的干预，法院不能独立公正司法。在有的地方，外地法院去采取查封、冻结、扣押、划拨、拘留等措施时，需要当地法院和公安部门的允许；有的则要求当地法院制发文件，对某些企业给予特殊保护，比如不允许起诉、判决后不准执行等等。这些做法不但破坏了社会主义法制的统一，损害了法律的权威和人民法院的尊严，而且对受“保护”的企业和地方利益来言无疑是饮鸩止渴，因为在社会主义统一大市场条件下，任何地方、任何企业都不可能闭关自守，靠坑蒙拐骗、地方保护主义的保护伞就能长盛不衰、立于不败之地的。“欠债还钱，天经地义”，企图借助法外特权牟取非法利益、侵害他人合法权益是一种鼠目寸光的行径，也是极其有害的。有人提出改革司法机关地方党政领导的体制，建议党对司法工作的领导，通过党中央对最高司法机关党组的领导和上级司法机关党组对下级司法机关党组的领导来实现，就像军队系统那样。③这对摈除地方保护主义，实现司法独立、公正办案是一种催化剂，应该是利大于弊的。
思考之七：拒不执行判决、裁定罪的调整对象及追究程序的欠具体明确，造成部分执行案件申请执行人的合法权益难以及时充分、有效地实现。拒不执行判决、裁定罪在司法实践中存有不少争议，经人民法院主持达成的调解协议书生效后，能否成为本罪的对象？同样作为执行根据的支付令、仲裁书和调解书、追偿债权、物品的公证债权文书等生效法律文书，能否成为本罪的对象？拒不执行判决、裁定罪由公安机关立案侦查④，人民法院认为拒不执行判决、裁定的行为已构成犯罪的，应当将案件依法移送行为发生地的公安机关立案查处。⑤这是不是先定后审？既然受理执行的法院认为拒不执行判决、裁定的行为已构成犯罪了，又规定法院应当将案件移送行为发生地的公安机关进行立案查处，公安机关是依据法院的意见直接提请当地检察院提起公诉呢，还是等立案侦查完毕认为应提请检察院公诉？立法都不明确。如果接受移送的公安机关认为尚不构成该罪，又当如何处理？这会不会又造成法律上的执行难？关于该罪的调整对象，在刑法修订以前理论和司法界似乎争议还不大，多认为既包括判决、裁定，也包括调解书，支付令；而刑法修订后，则有的认为从立法精神和司法实践需要上来考虑，生效调解书也能成为本罪的对象，因为按照我国民事诉讼法的规定，调解书送达当事人，即具有与生效判决、裁定同等的效力，由人民法院负责执行。拒不执行刑事自诉案件、民事案件、商事案件等诉讼中由法院主持并已生效的调解书的，也可以本罪论处⑥；有的则认为，最高法院已在《关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》第一条作了明确规定，刑法第三百一十三条规定的“人民法院的判决、裁定”，是指人民法院作出的，具有执行内容并已经发生法律效力的判决、裁定，并没有扩大解释到作为执行根据的其他生效法律文书，立法机关对此尚无具体明文规定，但从法的严肃性、权威性而言，对该罪不应作扩大解释，即使需作扩大解释，对这种立法意义上的解释，也应由立法机关来行使，而不应由最高司法机关行使；还有的司法人员认为，为满足司法实践需要，有必要将所有由人民法院执行的生效法律文书都作为本罪调整的对象，否则，若只局限于判决、裁定，容易造成法律漏洞，让有能力执行却拒不执行者钻了法律空子。另外，对拒不执行判决、裁定罪由行为发生地（事实上多数为被执行人所在地）的公安机关立案查处，会不会又因地方和部门保护主义而导致执行难？如果法院执行人员被围攻、殴打，向被执行人所在地的公安机关写出情况证明，公安机关是直接作为查处的根据呢，还是仍需进一步调查辨认真伪?法官在其中究竟该扮演什么角色,会不会因此而陷入欲拔不能的尴尬境地?若公安机关不认真依法履行职责,互相推诿,申请执行人要想实现自己的合法权益岂非遥遥无期了吗?
思考之八：强制执行立法，贵在制度创新。当前，人民法院在执行工作主要依据我国民事诉讼法和最高人民法院的有关司法解释，但由于民事诉讼法的某些基本原则和制度并不适用于执行程序，例如，民事诉讼强调调解原则，执行程序中不能调解；民事诉讼强调双方当事人地位平等，强制执行则应强调保护债权人，强制债务人履行义务等等。只有通过单独立法，强制执行的特有原则才能得以体现。尽管最高人民法院的司法解释可以弥补现行立法的不足，体现强制执行的特点，将执行程序具体化，但最高法院毕竟不是立法机关，其司法解释也不具有普遍的约束力，更何况有些司法解释或者超出了授权的范围，或者偏离了立法原意⑦最高法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》所规定的一些制度，虽说是人民法院执行工作经验的总结和比较成熟的做法，但毕竟不是立法机关经过立法程序制定，不可避免地存在一些瑕疵和疏漏之处,造成执行实践中的混乱。例如,对参与分配的规定,被执行人为公民或其他组织,其全部或主要财产已被一个人民法院因执行确定金钱给付的生效法律文书而查封、扣押或冻结,无其他财产可供执行或其他财产不足以清偿全部债务的,在被执行人的财产被执行完毕前,对该被执行人已经取得金钱债权执行依据的其他债权人可以申请对该被执行人的财产参与分配。对参与被执行人财产的具体分配，应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行。对人民法院查封、扣押或冻结的财产有优先权、担保物权的债权人，可以申请参加参与分配程序，主张优先受偿权；被执行人为企业法人，未经清理或清算而撤销、注销或歇业，其财产不足清偿全部债务的，应当参照上述规定对各债权人的债权按比例清偿。应该说，最高法院的这些规定其初衷是好的，目的是使被执行人有限的财产在多个债权人间得到公平合理的清偿，但参与分配制度操作起来比较复杂，其运用有较严格的条件：申请参与分配的债权人应当向其原申请执行法院提交参与分配申请书，写明参与分配的理由，并附有执行依据，由该执行法院将参与分配申请书转交给主持分配的法院，并说明执行情况。在司法实践中，不好操作的地方主要有以下三点：一是主持分配的法院确定难，也即哪个法院首先查封、扣押、冻结不好确定；二是首先查封、扣押、冻结的法院并无义务向财产所有人（多数即为被执行人）的所有债权人声明已采取了这些保全措施，作为申请参与分配的人难以知悉该情况，往往错失参与分配机会；三是申请参与分配人享有的优先权、担保物权往往被首先查封、扣押、冻结的法院所否定，从而使参与分配制度流于形式；甚至也不排除有的法院搞地方保护主义,采取假查封、扣押、冻结措施，抵制外地法院的主持参与分配权。总之，笔者在此无意批驳最高法院的司法解释，只是认为要想解决执行难、执行乱的问题，必须加大强制执行立法力度，并应首重于强制执行的制度创新，以可操作性的制度来规范执行，以保障当事人公平、合理受偿。例如，在司法执行中建立强制性破产制度，实行破产申请主义与破产职权主义相结合；建立被执行人（指自然人）易服劳役制度、外出报告制度和收入申报制度；建立人民检察院对执行工作的监督制度等等。

注释：
①本文写作于1998年，全文原载于《东方讯报》1998年12月10日、17日等，本次登载略有改动。
②林祖彭、李浩《建议在司法执行中建立强制性破产制度》载《政治与法律》1998年第5期第8—9页
③侯国云、卢尔平 《市场经济条件下执行难的危害、原因与对策》 载《政法论坛》1996年第1期第81页
④1998年1月19日最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第4条第三款
⑤最高人民法院法释[1998]6号《关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》第八条第一款
⑥最高法院副院长刘家琛主编《新刑法条文释义》，人民法院出版社，1997年5月第1版第1371页
⑦王?《司法解释的制定、适用及其改革之思考》，载《人民司法》1998年第5期


江苏省南京市人民政府


南京市人民政府令

第３０号


　　《南京市行政执法和执法监督暂行规定》已经１９９４年１１月３日市人民政府第１３次常务会议审议通过，现予发布，自１９９５年３月１日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
市长　王武龙
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九四年十一月十四日



　　　　　　　　　　南京市行政执法和执法监督暂行规定

第一章　总则





　　第一条　为了加强行政执法和执法监督管理，督促和保障行政机关依法行使职权，提高行政效率，保证法律、法规、规章和规范性文件的正确实施，根据法律、法规和有关规定，结合本市实际，制定本规定。


　　第二条　本规定所称行政执法，是指市、区、县人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府、法律、法规和规章授权的组织，行政机关委托的组织（以下统称执法机关），在行政管理工作中执行法律、法规、规章和规范性文件的行政行为。
　　本规定所称执法监督，是指市、区县人民政府分别对其下一级人民政府，以及同级人民政府的工作部门；市人民政府工作部门对区、县人民政府工作部门；市、区、县人民政府工作部门对其所属的执法组织的行政执法工作进行督促、检查和管理的活动。


　　第三条　本规定适用于本市各级执法机关及其执法工作人员的行政行为。


　　第四条　行政执法和执法监督管理，应当遵循有法必依、执法必严、违法必究和合法、及时、准确、高效的原则。
　　公民、法人和其他组织享有监督执法机关行政行为的权利；负有协助、支持合法行政行为的义务。


　　第五条　市人民政府统一领导全市行政执法和执法监督工作。区、县、乡、镇人民政府领导辖区内的行政执法和执法监督工作。市、区、县人民政府工作部门负责本系统的行政执法和执法监督工作。
　　市、区、县人民政府及其工作部门的法制机构，负责指导、检查、协调行政执法和执法监督的具体工作。

第二章　行政执法管理





　　第六条　执法机关及其执法工作人员进行执法活动，必须互相配合、互相支持，履行法定职责。　　　


　　第七条　下列机关和组织，依法行使行政执法权：
　　（一）法律、法规和规章规定行使执法权的行政机关；
　　（二）法律、法规和规章授权行使执法权的组织；
　　（三）行政机关委托行使执法权的组织。
　　市、区、县人民政府可以根据行政管理工作的需要，在城市管理等领域设立综合执法机构，行使执法机关相应的执法权。　　　　


　　第八条　执法机关应当依照法定的职责权限，在本行政区域内行使行政执法管辖权。具体管辖事项依照法律、法规和规章的规定。
　　上级执法机关在必要的时候可以办理下级执法机关管辖的行政处罚案件，也可以把本级管辖的行政处罚案件委托下级执法机关办理。
　　下级执法机关对其管辖的行政处罚案件，认为需要由上级执法机关办理的，可以报请上级执法机关决定。


　　第九条　执法机关发现受理的行政执法事项不属于本机关管辖，应当移送有管辖权的执法机关，并告知相关当事人。


　　第十条　执法机关因管辖权发生争议，由争议各方协商解决；协商不成的，报请同级人民政府指定管辖。


　　第十一条　行政执法权的行使，以法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件为依据。
　　执法机关行使执法权时发现所依据的法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件之间相互发生矛盾的，应当向上一级或者同级人民政府报告；上一级或者同级人民政府无权处理的，报送有权机关处理。
　　市、区县人民政府法制机构负责协调本级政府所辖各执法机关之间在法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件执行中的矛盾和争议。


　　第十二条　行政机关认为确有必要委托其他机关和组织行使执法权的，必须符合下列规定：
　　（一）委托事项未超出本行政机关的职责权限范围；
　　（二）委托事项属法律、法规和规章没有禁止的；
　　（三）被委托机关和组织必须具有履行相应职责的能力；
　　（四）被委托机关和组织不得将委托事项再委托给第三人，被委托机关和组织的成员除外；
　　（五）被委托机关和组织必须以委托机关的名义和委托的权限行使执法权；
　　（六）区、县、乡、镇人民政府委托执法的，应当分别报送上一级人民政府法制机构核准；市、区、县人民政府工作部门委托执法的，应当分别报送同级人民政府法制机构核准。
　　与委托事项有利害关系的机关和组织，不得作为被委托人。


　　第十三条　委托行使行政执法权，应当办理书面委托手续，委托书应当加盖委托机关的印章，并载明下列事项：
　　（一）委托机关的名称、地址、法定代表人姓名；
　　（二）被委托机关和组织的名称、地址、法定代表人姓名；
　　（三）委托的事项、权限、期限。
　　委托书由委托的行政机关报同级人民政府和上一级行政主管部门备案。委托机关应当对被委托机关和组织的执法活动进行监督，并承担法律责任。


　　第十四条　区、县人民政府及其工作部门和市人民政府工作部门依照职权制定规范性文件，应当遵循下列规定：
　　（一）不得与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触；
　　（二）不得超越执法权限；
　　（三）不得在法律、法规、规章之外创设行政处罚和行政强制措施。


　　第十五条　执法机关作出具体行政行为，应当遵循下列规定：
　　（一）符合法定职责权限，具有相应执法主体资格；
　　（二）事实清楚，证据确凿；
　　（三）适用法律、法规、规章和规范性文件准确；
　　（四）符合法定程序；
　　（五）处理合法、适当；
　　（六）符合法律、法规和规章作出的其他规定。


　　第十六条　执法机关对要求颁发许可证和执照，保护人身权、财产权、经营自主权，发给抚恤金的申请以及其他申请，应当立即依法进行审查，对不属于本机关管辖的申请，不予受理。但是应当告诉申请人不受理的原因和有管辖权的机关。
　　执法机关在确认申请人的申请事项属于本机关管辖后，应当对申请的资格和申请材料的完整性、规范性以及时效进行审查。经审查，分别作出下列处理：
　　（一）符合法定条件的，立案受理并在规定期限内作出决定；同时按照本规定第二十六条的要求制作书面决定书，送达当事人，通知办理有关手续。
　　（二）不符合法定条件的，不予受理并说明理由；应当作出书面答复的，按照有关规定给予答复；因申请材料不完整或者不规范的，应当一次性向申请人提出确切要求。
　　（三）需要转报批准机关的，应当在收到申请之日起十五日内予以转报；接受转报的机关，应当在接到转报之日起十五日内作出决定，通知转报机关，并由转报机关通知申请人。


　　第十七条　执法机关及其工作人员实施执法检查，必须遵守下列规定：
　　（一）有明确、合法的目的；
　　（二）告知被检查者检查的目的、内容、要求、方法；
　　（三）现场检查制作记录，并由被检查者阅核签字；
　　（四）检查中涉及国家机密、商业秘密、技术秘密和个人隐私等依法应当保密的，不得擅自公开、泄露；
　　（五）检查中需对物品进行抽样检测、检验的，应当按照国家和省规定的数量、频次和要求进行。需要留作核验的样品应当登记、出具收据，确定留样期。留样期满除正常损耗外，应当退还样品，并将抽样检测结果告知被检查者。


　　第十八条　执法机关对公民举报、控告、其他机关移送和通过其他渠道发现的行政违法行为，应当进行立案前审查；符合立案条件的，应当依照职责权限予以立案。


　　第十九条　执法机关对行政违法行为，应当依法查处，除法律、法规和规章另有规定外，适用下列程序：
　　（一）调查取证。对立案受理的案件，应当及时组织调查，询问当事人、证人、勘验现场，制作有关笔录，收集并保全证据。
　　（二）审查处理。调查取证后，应当遵循以事实为依据、以法律为准绳的办案原则，对案件全面审查后作出处理决定；处理决定作出前应当允许当事人陈述和申辩。
　　（三）作出决定。按照本规定第二十六条的要求制作书面决定。
　　（四）送达执行。处理决定作出之日起的七日内，应当将书面处理决定送达受送达人；送达必须有送达回证，受送达人应当在送达回证上签名或者盖章并注明签收日期，其签收日期为送达的日期。
　　以市、区、县人民政府名义作出或者批准的行政处理决定，依照本规定第三十六条第（四）项的规定执行。


　　第二十条　执法机关进行调查、收集证据时的执法人员不得少于二人。执法人员执行公务应当出示证件、表明身份，公民、法人和其他组织应当给予配合。
　　对不明身份的调查、检查，公民、法人和其他组织有权拒绝，并可以向有关部门检举、报告。


　　第二十一条　办理违法案件的执法人员在完成调查取证后，应当向所在执法机关提出调查报告和处理意见。执法机关经过集体审议，按下列规定分别处理：
　　（一）事实清楚，证据确凿，依法必须处罚的，应当作出处罚决定；
　　（二）没有违法事实或者依法不予追究行政责任的，应当作出撤销案件的决定；
　　（三）证据不足的，退回原承办人并由其补充调查，补充调查必须在退回之日起的十五日内结束，经补充调查证据仍然不足的，应当作出撤销案件的决定；
　　（四）属于民事侵权行为的，应当依照法定权限作出处理决定或者告知被侵权人依法向人民法院起诉；
　　（五）对拒绝或者阻碍执法人员依法执行公务，违反治安管理处罚条例的，提请公安机关处理；
　　（六）对构成犯罪的，应当及时移送司法机关依法追究刑事责任。


　　第二十二条　执法机关根据法律、法规规定，对公民、法人和其他组织采取行政强制措施，必须符合下列要件：
　　（一）执法机关必须依法设立；
　　（二）属法律、法规明确授权的范围；
　　（三）确有必要采取强制措施；
　　（四）强制措施的范围仅限于与实施强制措施目的直接有关的人、物和行为；
　　（五）强制措施应当适当，以达到其目的为限度；
　　（六）符合法定程序；


　　第二十三条　执法机关采取行政强制措施，应当按本规定第二十六条的要求制作书面决定书，并载明采取行政强制措施的目的、时间以及所依据的法律、法规名称及其条款。
　　行政强制措施决定书一经送达即生效。即时采取的强制措施，应当在二十四小时内将决定书送达当事人。


　　第二十四条　执法机关对行政违法当事人实施行政处罚，应当符合下列要件：
　　（一）执法机关必须依法设立；
　　（二）属执法机关职权范围；
　　（三）有违反法律、法规、规章和规范性文件的行政违法行为，事实清楚，证据确凿，依法应当受处罚的；
　　（四）在法律、法规和规章规定的处罚种类和幅度范围内；
　　（五）适用法律、法规和规章正确；
　　（六）符合法定程序。


　　第二十五条　对事实清楚、证据确凿、情节简单的违法案件，可以现场处理。现场处罚应当制作现场笔录和行政处罚决定书；现场笔录应当经被处罚人阅核，由被处罚人、执法人员签名或者盖章；行政处罚决定书应当立即送达被处罚人。　　　　　


　　第二十六条　执法机关作出是否同意申请人申请的决定、要求履行义务的决定、采取行政强制措施和作出行政处罚决定，均必须制作书面决定，决定书应当载明下列事项并加盖执法机关的公章：
　　（一）处理对象的姓名或者名称、地址等概况；
　　（二）执法机关的名称、地址、法定代表人等概况；
　　（三）具体行政行为的内容及其理由、依据；
　　（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、期限和受理机关；
　　（五）作出决定的日期；
　　（六）其他需要载明的事项。


　　第二十七条　行政处理决定书送达时生效，生效的处理决定必须执行。被处理人不服处理决定，申请行政复议或者向人民法院起诉的，不停止决定的执行，但法律、法规规定应当停止执行的除外。执法机关对逾期不申请复议、不起诉，又不履行已经生效的处理决定的，应当申请人民法院强制执行或者依法强制执行，执行费用由被处理人承担。
　　行政强制执行程序，依照国家有关行政强制执行的规定。


　　第二十八条　行政执法涉及收费的，必须有法律、法规、规章依据。收费必须开具省财政主管部门统一制发的收费票据，票据应当加盖收费机关印章，并由经办人签名或者盖章。不开具收费票据的，以贪污论处。


　　第二十九条　执法机关没收、扣押、查封物品或者款项应当制作清单，记明财物的名称、种类、规格、数量和完好程度等，由承办人和当事人签名或者盖章。清单由执法机关和当事人各执一份。
　　退还扣押财物时，当事人凭单验收，扣押财物灭失、损坏的，执法机关应当负责赔偿。


　　第三十条　执法机关作出具体行政行为侵犯公民、法人和其他组织合法权益应当承担赔偿责任的，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定执行。


　　第三十一条　办理违法案件的执法人员有下列情形之一的，必须申请回避，当事人也有权向执法机关申请，要求其回避：
　　（一）是本案的当事人或者其近亲属；　
　　（二）本人或者近亲属与本案有利害关系；
　　（三）与本案当事人有其他关系，可能影响案件的公正处理。
　　办案人员的回避，由本机关分管领导人决定；分管领导人的回避，由本机关领导集体决定。回避决定作出前，办案人员不得擅自停止对案件的调查处理。
　　对驳回申请回避的决定，当事人可以要求复议一次。


　　第三十二条　执法人员在依法执行公务时，应当出示市人民政府制发的行政执法证件或者国务院有关部、委、局和省人民政府制发的行政执法证件。任何单位和个人均必须自觉服从执法人员的管理。


　　第三十三条　执法人员必须做到：
　　（一）忠于职守，秉公执法；
　　（二）熟练掌握本部门业务、执法依据和程序等规定；
　　（三）按照国家规定着装或者佩戴执法标志、仪容整洁，举止文明；
　　（四）严肃执法，清正廉洁，不得利用职权谋取不正当利益；
　　（五）罚没财物一律上缴，不得私分、侵占、截留；
　　（六）自觉接受执法监督和其他各项监督。

第三章　执法监督管理





　　第三十四条　市、区、县人民政府法制局是同级人民政府管理执法监督工作的职能部门，其设置的执法监督机构依照本规定负责办理执法监督工作的具体事务。
　　市、区、县人民政府工作部门的法制机构是本部门执法监督的执行机构，在同级人民政府法制机构的指导下，依照有关法律、法规和规章，做好本部门的执法监督工作。


　　第三十五条　执法监督包括下列事项：
　　（一）规范性文件的合法性；
　　（二）法律、法规和规章的贯彻执行情况；
　　（三）执法机关法定职责的履行；　　
　　（四）执法队伍建设和执法人员的培训考核情况；
　　（五）具体行政行为的合法性和适当性；
　　（六）执法中违法或者失职行为的检查处理；
　　（七）其他依法应当监督、检查的事项。


　　第三十六条　执法监督有下列主要形式：
　　（一）规范性文件备案审查。区、县人民政府和市人民政府工作部门制定的规范性文件，应当在发布施行的三十日内报送市人民政府法制局备案审查。乡、镇人民政府和区、县人民政府工作部门制定的规范性文件，应当在施行后十日内报送区、县人民政府法制机构备案审查。
　　（二）法规、规章施行周年执法情况报告。区、县人民政府和市人民政府工作部门，对由本机关负责组织实施的地方性法规和政府规章，在施行期满一周年后的三十日内，应当向市人民政府法制局提交执法情况的专题书面报告。
　　（三）行政执法监督检查。市、区、县人民政府及其工作部门应当按照上级机关的统一部署，组织实施执法监督检查工作。市、区、县人民政府统一安排本地区的执法监督检查工作，定期或者不定期地开展全面或者单项法律、法规和规章的执法监督检查。各执法部门负责组织本系统的执法监督检查工作。
　　（四）以市、区、县人民政府名义作出行政处罚决定的审查。市、区、县人民政府工作部门承办的依法必须由市、区、县人民政府名义作出或者批准的行政处理决定，应当将有关材料汇总，连同行政处理决定文书草案一并送交同级人民政府法制机构审查；法制机构审查并提出意见，报送同级人民政府审核决定。
　　（五）行政执法主体资格认证。市、区、县人民政府法制机构负责对本级政府执法机关作出具体行政行为的主体资格予以审查、验证。经审验主体资格合格的执法机关的执法人员，可以领取行政执法证件。
　　（六）行政执法证件管理。依据法律、法规、规章直接进行社会管理活动的执法机关的执法人员，均须领取南京市人民政府统一颁发的《南京市行政执法证》，并持证执法。执法证件的管理工作由市人民政府法制局具体负责。国家有关部、委、局和省人民政府制发的行政执法证件继续有效使用，证件使用部门应当向市人民政府法制局备案。
　　（七）重大行政处罚决定备案。市、区、县人民政府工作部门作出重大处罚决定后的十五日内，应当分别向市、区、县人民政府报告，有关材料迳送同级人民政府法制机构备案。下列事项属重大行政处罚决定：
　　１、对个人处以超过五千元、对单位处以超过五万元的罚款或者没收非法所得；
　　２、查封、扣押、冻结超过五万元的财产；
　　３、强制迁出、强制拆除超过一百平方米的房屋；
　　４、责令停产、停业超过十日或者吊销执照、许可证；
　　５、行政拘留超过十日，劳动教养超过二年。
　　（八）行政执法投诉。市、区、县人民政府法制机构受理公民、法人和其他组织对行政机关的抽象行政行为和执法机关的具体行政行为提出异议的案件，并分别情况作出处理。
　　（九）行政执法督察。市、区、县人民政府可以根据工作需要，聘任行政执法督察员。督察员持市人民政府统一制发的《行政执法督察证》，对执法机关及其执法人员的执法活动履行督察职责。对督察员的履行职责中发现并报告的问题，市、区、县人民政府法制机构可以向本级政府有关执法机关发出《行政执法改进建议书》；执法机关应当在规定期限内将处理结果书面回复政府法制机构。
　　（十）重大行政案件督查。市、区、县人民政府对国家权力机关交办、群众举报和其他途径反映的具有重大影响的行政案件，责成同级人民政府法制机构调查、协调或者会同有关机关处理。


　　第三十七条　执法机关及其执法人员必须服从上级执法机关和同级人民政府及其法制机构依法进行的监督检查，如实反映情况，提供有关资料。


　　第三十八条　市、区、县人民政府对执法监督中发现的问题，按下列规定办理：
　　（一）对国务院部门规章、省人民政府规章与法律、法规相抵触的，由市人民政府报请上级机关处理；
　　（二）对市人民政府规章和市人民政府工作部门规范性文件与法律、法规、上级行政机关规章及规范性文件相抵触的，由市人民政府法制局或者区、县人民政府报请市人民政府处理；
　　（三）市人民政府发现所属工作部门和区、县人民政府的规范性文件与法律、法规、规章、上级行政机关规范性文件相抵触的，责令其纠正或者予以撤销；
　　（四）区、县人民政府发现所属工作部门和乡、镇人民政府的规范性文件与法律、法规、规章、上级行政机关规范性文件相抵触的，责令其纠正或者予以撤销；
　　（五）对违法设立执法机构、委托执法不当的，由同级人民政府或者上一级行政主管部门责令其纠正；
　　（六）对拒不履行法定职责、消极执法的，由同级人民政府或者上一级行政主管部门责令其履行、限期改正；
　　（七）对执法无依据或者其他违法执法、不当执法的，由同级人民政府或者上一级行政主管部门责令其纠正或者责成有关部门查处；
　　（八）对违反政纪应当追究行政责任的，由同级人民政府或者上一级行政主管部门责成有关部门查处。


　　第三十九条　市、区、县人民政府对在执法监督中发现的问题作出处理，应当制作《行政执法监督决定书》，通知有关执法机关执行。
　　市、区、县人民政府责成工作部门查处的案件，有关部门应当在结案后十五日内将处理结果报同级人民政府，有关材料径送同级人民政府法制机构。


　　第四十条　市人民政府工作部门之间，区、县人民政府工作部门之间发生执法争议的，由争议各方协商解决；协商不能解决的，由同级人民政府法制机构进行协调；协调不成的，由负责协调的法制机构提出处理意见，报同级人民政府决定。执法争议各方对同级人民政府的决定必须服从并遵照执行。

第四章　奖惩





　　第四十一条　对在行政执法和执法监督工作中成绩显著、有重大贡献的执法机关及其工作人员，由市、区、县人民政府及其法制机构给予表彰、奖励。


　　第四十二条　对违反本规定，有下列行为之一的，由同级人民政府或者上一级行政主管部门责令其纠正、赔偿损失，并可以对执法机关负责人、直接责任人给予行政处分：
　　（一）未按规定报送规范性文件备案的；
　　（二）未经资格认证行使执法权的；
　　（三）未按督察规定要求查处违法行为的；
　　（四）消极推诿，玩忽职守，执法不严、违法不究等造成严重后果的；
　　（五）对执法人员以权谋私、索贿受贿，滥用职权、徇私舞弊，包庇违法责任人、挟嫌打击报复等违法行为不予查处或者处理不力的；
　　（六）对上级机关部署的执法监督工作拒不组织实施的；
　　（七）阻碍上级机关执法监督工作或者拒不执行《行政执法监督决定书》的。
　　对违反前款规定需由市、区、县人民政府处理的，由本级政府法制机构提出处理意见，报同级人民政府决定。

第五章　附则




　　第四十三条　本规定所称法律、法规和规章包括：
　　（一）全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律；
　　（二）国务院制定的行政法规；
　　（三）江苏省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；
　　（四）南京市人民代表大会及其常务委员会制定、经江苏省人民代表大会常务委员会批准的地方性法规；
　　（五）国务院部门制定的规章；
　　（六）江苏省人民政府制定的规章；
　　（七）南京市人民政府制定的规章。
　　本规定所称规范性文件，是指行政机关依照职权制定的具有普遍约束力的决定、命令或者其他文件。


　　第四十四条　区、县人民政府可以根据本规定制定实施细则。市人民政府工作部门可以参照本规定，制定本部门的行政执法监督管理办法。


　　第四十五条　本规定由南京市人民政府法制局负责解释。
　　本规定中各项执法监督形式的具体规定，由市人民政府法制局另行制定。


　　第四十六条　本规定自一九九五年三月一日起施行。